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公益诉讼检察:凝聚共识,打造社会治理共同体

时间:2021-11-21 18:34:02 来源:最高人民检察院


中国共产党的历史是接续创新的历史。在习近平法治思想指引下,作为中国特色社会主义检察制度的伟大创新,公益诉讼检察在新时代全面依法治国的背景下应运而生,成为法治轨道上助推国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,也成为世人瞩目的解决“公地悲剧”世界难题和公益司法保护的中国智慧和中国方案。

这项工作,是党运用法治方式领导和治理国家的重要体现。正如党的十九届六中全会指出的,在全面依法治国上,中国特色社会主义法治体系不断健全,法治中国建设迈出坚实步伐,党运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强。

“四大检察”中,与具有深厚历史底蕴的刑事检察职能不同,相比中国共产党百年苦难辉煌和人民检察制度90年风雨历程,公益诉讼检察更像是一个稚嫩的孩童。这项新制度顺应时代要求、呼应人民期盼,经过几年不断探索和发展,已经成为人民群众美好生活的忠实守护者,民之所向,光之所及。

新制度,为人民美好生活而立

放眼世界,公益诉讼起源最早可追溯于古罗马时期授权市民代表社会集体进行的起诉。我国的公益诉讼制度可追溯至新民主主义革命时期。1939年的《陕甘宁边区高等法院组织条例》和1941年的《晋冀鲁边区高等法院组织条例》,都有关于检察员作为诉讼当事人或公益代表人参与民事诉讼的规定。而公益诉讼真正进入我国大众视野,则是在20世纪90年代。

关于公益诉讼,有两个重要的事件不得不提。1996年,福建省公民邱建东因打电话被多收0.6元钱而将电信局告上法庭,揭开了我国公益诉讼实践的序幕。另一件则是1997年河南省南阳市某县检察院办理的国有资产流失案,该县检察院以原告身份向法院提起诉讼,将低价转让国有资产的某镇工商所告上了法庭。

从历史的观点看,这些被视为改革开放后公益诉讼的开山之作,不仅开启了“准公益诉讼”模式的司法探索,也为日后检察机关作为公益诉讼主体力量的崛起埋下了伏笔。

其后,全国检察机关提起类似的民事公益诉讼达200多起。但是由于缺乏法律明确依据,检察机关提起的公益诉讼被叫停了。

新时代呼唤和孕育着实践和制度的创新。如何解决经济快速发展中不可避免的社会治理难题?检察公益诉讼作为一个全新的解决方案,党中央一系列重大决策接踵而至——

2014年10月

党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作很快展开。

2017年6月27日

全国人大常委会审议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定,正式建立检察机关提起公益诉讼制度。

2017年9月11日

第二十二届国际检察官联合会年会在北京召开,会议主题正是“为公益服务的检察”。习近平总书记在贺信中指出,检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任。此时,经历了两年试点之后,检察公益诉讼在全国范围内全面铺开。

2018年4月

新制定的英烈保护法专门增加检察机关就侵害英烈姓名、肖像、名誉、荣誉提起公益诉讼的条款。同年10月26日,全国人大常委会修订人民检察院组织法,明确公益诉讼作为检察机关的职权之一。

2019年1月

最高人民检察院迎来内设机构重塑性变革。在重新设置的十个检察业务厅中,第八检察厅的设置过程较为特殊。“在2018年7月6日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议,审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》。最高检于2018年8月成立公益诉讼检察厅筹备组,并在内设机构改革过程中正式组建第八检察厅,作为承担公益诉讼检察职能的专门机构。”第八检察厅厅长胡卫列说。

法律制度逐渐完善,机构设置也已到位。今年,党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(下称《意见》),首次以“中共中央文件”的形式明确检察机关是“保障国家法律统一正确实施的司法机关”“保护国家利益和社会公共利益的重要力量”。面对公共利益屡遭侵犯而又难以得到司法救济的现状,检察机关以“国家队”的身份登场。

助推国家治理体系和

治理能力现代化,

公益诉讼的价值追求

检察公益诉讼是由党中央和习近平总书记亲自决策、部署和推进的。这项在推进国家治理体系和治理能力现代化的探索中应运而生的制度,既是国家治理体系的重要组成部分,又是重要保障,可以说是“中国司法制度一大创举”。

行政公益诉讼是最能彰显制度价值的案件类型,办案环节中,设置了具有鲜明监督属性的诉前程序,以检察建议的方式督促行政机关自我纠错、依法履职,确立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的目标追求,充分发挥其独特程序价值。

“这就要求检察机关办理公益诉讼案件不能就案办案,而要着眼于促进国家和社会治理,在办案过程中深刻分析公益受损原因,对症下药、标本兼治、巩固成效,努力做到办理一案、警示一片、治理一域、造福一方。”胡卫列告诉记者,检察机关要通过办案督促行政机关等主体更好地履行法定职责,激活现有公益保护机制,形成公益保护合力,推动治理体系进一步完善。

实践中,行政机关高度重视检察机关的检察建议,积极主动进行整改,双方在保护公益方面的共识、合力不断增强。2020年,检察机关发出诉前检察建议11.8万件,行政机关整改回复率99.4%,更多问题诉前即获解决。

对于跨地域难啃的“硬骨头”,最高检带头办案,“万峰湖专案”就是最高检直接立案办理的第一起公益诉讼案件,由最高检副检察长张雪樵担任专案组组长,四级检察机关一体化办案。经过一年的多方协作治理,一湖碧水涌天外的美景再次呈现。

“公益诉讼是推进依法行政的良药。”时任广西壮族自治区崇左市市长的何良军认为,公益诉讼检察是以司法手段保护公益、促进国家治理的一项重要制度安排,能够帮助解决仅凭单个或部分行政机关难以推进和落实的公益保护难题,推动完善制度、堵塞漏洞、消除隐患。

在相当长一段时期内,公益诉讼的第一重点是生态环境。今年3月8日,最高检发布了2020年全国检察机关主要办案数据。“这些绝对或相对的上升和下降值,不只是简单的增减,更有公民法治观念进步的深意。”全国人大代表谢资清注意到,公益诉讼检察在生态环境和资源保护领域立案83744件,占比最高,为55.4%。“这说明检察机关服务生态文明建设,把环境保护放在了很重要的位置,也取得了很好成效。”她说。

实践中,远不止生态环境。以2020年为例,这一年,全国检察机关通过公益诉讼检察,督促收回土地使用权出让金49.3亿元;督促查处、收回销售、流通中的假冒伪劣食品37.8万千克,假药和走私药品456.5千克等。

聚焦与人民群众息息相关的身边事,最高检接连部署一系列公益诉讼专项监督活动。继“保障千家万户舌尖上的安全”“携手清四乱、保护母亲河”“守护海洋”“公益诉讼守护美好生活”等专项监督活动之后,今年,最高检决定自2021年8月1日至2022年7月31日,在全国检察机关部署开展为期一年的“为民办实事 破解老大难”公益诉讼质量提升年专项活动,明确提出妥善解决一批公益保护“老大难”问题、推动补足一批社会治理短板和制度漏洞等目标,各地检察机关列出为民办实事清单,正逐项完成。

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