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赵建:当前最重要的问题是财政

时间:2022-06-29 11:22:30 来源:第一财经阅读:3805


中国有集中调控和统一布局的制度优势,但这个制度优势的发挥并非没有前提,这个前提就是要有充裕的财政及其融资能力,然后还要有一批治理能力强懂经济金融的技术官员队伍。当然,制度是基础设施,是长期变量,暂时先不提。

因此,如果要使这种自上而下的调控能力长期发挥效力,就必须使财政系统与经济系统之间形成一个良性的循环结构。财政系统从经济系统攫取税收,使用以税收为基础的财政资源进行公共投资,然后推动更快的经济增长,更快的经济增长带来更多的税收,这样形成一个发展型的“财税增加—政府投资扩张—经济增长”的正反馈螺旋结构。

然而现实的情况却是,在分税制下地方将更多的税收归集到中央而收支缺口巨大,同时地方政府进行债务融资的口子被打开后,在区域间官员为了升迁相互竞争的情况下,自然会选择更多的债务融资,采用地方赤字财政的方式进行投资。这意味着“财税—经济”两系统之间的良性循环结构被打破,地方政府依靠投资驱动经济增长的背后,必然伴随的是不断膨胀的债务

另外,有两个子系统的嵌入强化了整个系统的循环力度和复杂程度,一个是土地,一个是货币。以土地为核心资产,形成了“银行房地产贷款—土地转让金”的“信贷-土地”循环系统。由于信贷创造货币,这个系统也可以看做是“土地货币”系统。这与三百多年前法国一个叫约翰劳的“天才”设计的土地银行有异曲同工之妙,当然他也是人类历史上早期最大泡沫的制造者,泡沫的破裂直接引致了法国大革命。而这个循环系统又衍生出地方政府以土地为信用抵押的地方借贷系统,因此可以将“土地转让金+地方政府土地抵押债务”为基础的政府收入称为“土地财政”。

在这个财政-经济循环系统里,税收才是政府的“主营收入”,代表着财政的可持续能力,卖地收入是“出售资产”获得的营业外收入与发债和借贷一样都无法代表财政的可持续发展水平。然而这里的问题是,税收是顺周期的,一旦经济出现下行,政府要保持集中管控的制度优势,就必须通过卖地和发债来获取财政收入。但是这里的存在一个非常重要的现实问题是,那些为了逆周期调控经济和反危机的“临时性”举措,在经济复苏后却很难取消,因为在地方上已经形成了顽固的利益结构

次贷危机后,中央为了抵御经济下行的危机,给财权和事权不匹配的地方政府放开了土地财政和发债的权限,从此便一发不可收拾。从理性人的角度也很容易理解,任何一个理性的地方官员,都会在自己有限的任期内最大化的“卖地”和“发债”,以达到提升政绩获得升迁的目的。另外还有一点,由于地方的官员熟知政策周期的短促性特点,也会在政策放松期最大化的进行融资和投资,以便在中央接下来必然的政策收紧期之前最大化的利用政策资源。这种行为(合成佯谬)也导致了中国特有的“一放就乱、一收就死”的高波动政策周期特性。

这样,我们看这十年地方政府的投资规划和机构人员设置,并不是按照税收的预算约束,而是按照“税收+卖地+发债+其它非税收入”的广义预算进行的安排。这意味着大大透支了未来的财税空间,各种投资公司、平台公司等如雨后春笋冒出,造成了巨大的机构臃肿、人员冗余等问题,又进一步增大了财政负担。然而,如果房价继续上涨,卖地收入和土地抵押能力持续增强,再加上没有通胀压力,央行保持宽松的货币环境,这个循环系统倒可以持续下去,但伴随的是不断膨胀的债务(隐性债务越来越庞大)和飙升的房价。直到债务率和房价都到了不可承受的水平,引发了“三条红线”式的强监管。

这个循环系统本质上就是中国特色的MMT,即一边靠土地财政卖地和发债,一边靠商业银行通过贷款创造广义货币,形成了独具特色的“地方财政-地方银行-广义货币”的MMT模型。之所以称其为中国特色的MMT,是因为与其他国家相比,中国的财政扩张是地方政府的土地财政,发行的货币是以地方商业银行为主的广义货币。因此次贷危机后这十年,中国经济依然保持中速增长的核心动力是地方政府主导的财政-经济循环系统,动力系统的燃料是“土地+债务”。因此我们需要看清这种制度优势所付出的代价,才能长期保持我们的制度优势。

当前,三重压力叠加疫情带来了中长期冲击,中国经济的下行风险依然非常大,迫切需要进一步发挥集中调控布局的制度优势。但是,由于房地产市场的萎靡不振,地方财政出现了严重的问题:在经济下行税收大幅下滑的情况下,既不能顺利的卖地,也很难大幅的发债,面对原本在财政宽裕的时候形成的机构人员支出,很明显已经入不敷出,更不用说天量地方债务还本付息形成的财务费用对仅有的财政收入的吞噬。

在这种压力下,很多经济落后的基层政府已经发不出日常薪酬,经济发达地区的行政人员也在缩减收入。可以说债务紧缩与收入紧缩的双重紧缩压力在财政端已经形成,这对以政府为主导的经济系统来说无疑是一个巨大的冲击。更为严重的是,如果基层公共服务和执法人员的收入不能保证,这些基层权力部门很可能就会滥用权力以获得收入补足缺口,这样做会严重激发社会矛盾,从而很可能会引发更大的风险和危机。

(赵建为西泽研究院院长、教授)

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