史啸虎：中国农村的未来之五：让农民掌握自己的命运

　　众所周知，由于上世纪八十年代末以来我们推出的一系列农村改革措施的失误，我国的“三农”问题日趋严重，城乡差距变得越来越大，而广大的农民也变得越来越贫穷了。

　　根据来自国家统计局的数据，1980年，我国城乡居民收入比（城镇人均可支配收入与农村人均纯收入之比）为2.5：1；1985年该比例下降为1.86：1；但之后基本保持不断扩大的趋势—— 2001 年为2.90：1，2002 年为3.11：1，2003 年继续扩大到3.23：1，2004年已是4：1。[1] 请注意，1985年的城乡收入比率是改革开放以来迄今最低的。谁都知道这是我们将土地承包经营权从被废除的人民公社那里返还给农民，部分地解放了农业生产力而导致的结果。后来，随着这次有限的土地制度改革的动力的释放完毕，加上我们始终不愿意紧接着将土地的所有权等农民应该享有的其他政治、经济和社会权益连同土地的使用权一起完全还给农民，我们的农村政策开始越来越趋于保守。结果，我们的城乡差别又从1985年的不到2倍的差距开始逐步增大，一直增大到目前的世界第一。[2]

　　其实，由于农民基本上不享受社会保障等社会福利，实际上城乡差距远远大于这一数据。据国家统计局城调队3.6万户的调查，2003年10%的最高收入户为最低收入户的收入差距倍数，约为8.4倍，比1992年扩大了4.6倍，比上年扩大了0.5倍; 农调队6万多农户的调查，按五等分，20%的高收入户为20%的低收入户的差距已高达7.3倍，比1990年扩大了3倍。[3]这些低收入户绝大多数是农户。另外，我国的反映贫富差距的基尼系数自2000年以来开始越过0.4的的国际警戒线，并连续几年直线上升，有专家估计，2006年达到了0.53。

　　尽管如此，农民还在流通领域遭受盘剥。比如，由于农村市场体系发育程度较低，使得农产品市场流通秩序混乱，中间流通环节太多，造成农产品流通成本增加，农民获利较少。农民没有自己的农副产品和农用生产资料购销组织还直接影响到农民的本来就很低的收入的增加。如北京某集贸市场统计表明，2000年农民卖出的白菜的价格为0.2元/公斤，而市场销售价为1元/公斤，中间商获得5倍，苹果的价格为2.2元/公斤，而市场销售价9.6元/公斤，中间商获利3.36倍。[4]

　　在这种情况下，我国的“三农”问题如果不日渐严重起来那才叫怪了哩。根据农业部农村经济研究中心2001年发布的《“九五”期间中国农民收入状况实证分析》披露的数字，1995—2000年间，在农民家庭经营收入中，来自种植业、林业、工业和运输业的收入平均每年增长速度分别由1990-1995年间的18.03%、13.73％、25.31%和21.70%下降到-6.21%、 -1.08% 、-3.11% 和-2.6%。[5] 在每年的农用生产资料价格都在迅速上涨的情况下，我国种田农民的收入在长达五年的时间里每年竟然能下降6.21%，这是多么让人感到震惊不已的数据啊！

　　从上述数据可见，我国的广大农民之所以会在如此长的时期内越来越趋于贫困化，其原因肯定是我们的涉农制度和政策的改革出了问题，而且是比较大的问题。说句实在话，我国的城乡差距之所以能达到令人耻辱的所谓“世界第一”的水平，没有这几十年来我们的决策者在各种“三农”制度和政策上的长期而连串的失误是不可能的。这些触目惊心的数据也表明，要想大幅度地缩小我国目前越来越大的城乡差距，我们仅仅靠现有的所谓财政上的“支援”和“反哺”政策是根本不行的，我们还必须认真地反思自己在过去的所有涉农制度和政策的改革上是否真正地将农民的权益放到重要的位置上了呢？

　　回顾一下历史就可发现，建国以来一个奇怪的现象始终笼罩在我国的“三农”问题上。那就是除了1950年土地改革和1978年实行包产到户后的那三、五年时间之外，我国的广大农民似乎对我们提出的几乎所有的我们自认为重大的农村改革措施都不感兴趣。他们总像局外人一样，站在旁边木然地观看着我们的各级政府所推进的那些起码从表面上看目的都是为他们好的政策措施。

　　撇开以前的不说，八十年代末以来的这些政策措施比较大的就有所谓村民自治制度实施、供销社和信用社改革、粮食顺价销售改革、乡镇企业改制，税费改革、龙头企业+农户模式推行、土地流转制度改革、取消农业税以及我们从来没有停止过的所谓农业产业化经营改革等十多项，几乎让人眼花缭乱。看起来，这些改革都是为了发展农业和农村经济，也都是在为农民好，但是，我们的农民对我们的决策者们认为的这些为他们好的改革似乎并不领情。坦白地说，土地改革和大包干初期亿万农民身上所爆发出来的那种几乎忘我的投身农业生产的积极性最近二十年来在我国农村再也没有出现过，即使在免除农业税的时候，农民们也是一种无所谓的态度。人们不禁会问：这是为什么呢？要回答这个问题，那我们就得看看上述这些所谓改革措施到底给农民带去了什么。

　　首先以被赋予所谓“四大民主”的村民自治制度为例。该制度作为一种基层民主政治的实践在我国农村已经试行或正式进行了整整20年了。这些年来，这个当年曾被举国一致寄予基层民主建设厚望的村民自治制度也像当年的联产承包责任制一样，刚开始还受欢迎，再后来农民对它的热情就开始消退，现在这个制度自己也陷入了多重困境。这是因为这个当初被寄托了很多期望的村民自治制度事实上并没有帮助我们更好地维护农民的合法权益，促进农村社会和经济的发展。相反，我国的“三农”问题还随着这个日益行政化的村民自治组织的实践和推行反而日益地恶化和严重起来了。其主要原因就在于不少地方的村民自治组织在我们的地方政府的强力干预下早已发生异化，离村民自治的基层民主要求越来越远，甚至在某种情况下沦落成为违背和损害它的选民——农民的意愿和权益的一种组织工具了。

　　在1987年《村民委员会组织法（试行）》颁行之初，当时在中国农村的乱摊派、乱收费、乱罚款的所谓“三乱”问题也刚刚开始抬头。日益行政化的村委会正好给农村“三乱”的发展与恶化提供了一种组织形式而让后者开始肆虐于农村并日益严重起来。村民委员会作为自治组织，本来应该理直气壮地代表农民的利益去抵制和拒绝一切组织，包括地方县、乡政府在内所提出的不合理的或违法的摊派和税费。但是由于我们在《村民委员会组织法》中明文规定村民委员会有责任“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，[6] 再加上“党-村”和“政-村”关系始终没有在法律上和实践上理顺，被套上行政化紧箍咒的村民委员会迫于压力，这时就只能帮助那些无法制约的地方政府去向它的选民——农民们摊派和征收各种名目繁多的税费。此时，农民的自治权益被置于脑后，中国农民的负担则日益加重，最终发展到后来的令人无法忍受的地步了。

　　那个时候，这种借助于村民自治组织征收的所谓“三乱”的收费项目已经多到连征收人自己也数不清的地步。除了国家规定的农业税、特产税、屠宰税、耕地占用费、提留、统筹等以外，还有各级政府、各个部门出台的各种行政事业性收费、生产性收费、服务性收费，以及各种集资款、摊派款、“搭车”收费款等，而且征收的部门多、标准多、依据多，农民既数不清、也道不明，不胜其烦。

　　据资料披露，1988年一1995年期间，西部有些地区“三乱”费用项目达38项，平均每个农村人口每年增加负担85元左右，几乎占去同期农民增收额的一半，也大大超过了国家当时规定的“各项提留不得超过当年农民人均纯收入的5％”的规定，少数地方甚至高达15％，引起了农民的强烈不满和抵制。[7] 还据报道，2000年四川省农村人均承担各种税费174元，个别地方甚至高达300元。尤其在丘陵和山区，二、三产业不发达，农民收入渠道单一，收入水平较低，负担普遍偏高。许多地方法定外负担高于法定内负担。有的地方违反国家规定，按田亩或人头平摊农业特产税和屠宰税；有的地方强迫农民以资代劳；有的地方虚报农民收入，层层加码，超标准收取税费；有的地方基层干部干脆采取非法手段，强行向农民收钱收物，酿成恶性案件。[8]

　　明眼人一看就知道，我国农村“三乱”的出现和愈演愈烈不仅是我们的宏观制度和体制出现了问题，而且，还显然与我们所推行的这个表面上是推行民主和自治、实质上是加强管理和控制的不完善的村民自治制度也是密切相关的。一个自诩为“保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情”[9]的村民自治组织却不能保障村民的自治权益，而是在一个相当长的时期内去被迫协助那些违法违规的地方基层政府剥夺和损害着村民的利益。这种情况下，你说，我国的广大农民又怎么会对这样的村民自治制度感兴趣呢？

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