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龙登高:土改方向应更明确

时间:2021-01-28 16:13:18 作者:龙登高来源:爱思想


  据报道,《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》近日由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发,农村土地制度的改革即将进入试点阶段。试点将主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排,封闭运行,确保风险可控。试点工作将在2017年底完成。

  农村土地制度改革从来就是中国改革最重要、也最敏感的主题之一。是改革进入深水区之后,典型的“硬骨头”。在十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”、“坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济”、“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”、“维护农民生产要素权益”等土地改革的重点之后,2014年以来,农地承包经营权的抵押担保试点在多地展开。

  对于改革试点的主要任务,国土部部长姜大明在接受新华社采访时表示,一是完善土地征收制度。二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。三是改革完善农村宅基地制度。四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。

  此前,关于土地改革的一些争议不绝于耳。2014年,华生与周其仁关于土地制度改革的论争,恰是这种激烈争论的缩影。土地制度改革是典型的知易行难。今后,必须防止正确的改革方向被既得利益阻挠。

  近日,时代周报记者就土改的一些热点话题,采访了清华大学经济学研究所教授龙登高。不久前,龙教授所承担国家社科基金重大项目“中国土地制度变革史”,应邀向中央提交了一份成果要报,并获得表彰。

  土地确权让土地成为农民财产

  时代周报:十八届三中全会的《决定》中,提出了下一步土地制度改革的内容,今年的中央一号文件明确地说要稳定承包权、放活经营权,2014年11月20日下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出所有权、承包权、经营权三权分置,5年时间完成确权流转颁证。我们终于看到关于以后的土地权能有了一个较为系统的表述。为什么会有这种设计?

  龙登高:长久以来,农民的承包经营权是一种使用权,不是财产权。对城里人来说,房产证就是他们的财产,但对于农民来说,最重要的土地并不能成为他们的财产;现在我们说土地集体所有,集体所有权本来也应该是一种财产权,但是这种财产权并没有实现,比如不论是农民个人还是集体,都不能拿着土地去银行抵押贷款;另一方面,现有的土地制度下,土地流转受到很大限制,这就使得土地产出效率受到很大限制,这样一来土地是死的自然资源,而成不了活的生产要素。

  所以现在的改革是必然的,也是我们一直在推动的。我现在承担国家社科基金重大项目“中国土地制度变革史”,应邀向中央提交了一份成果要报,获得表彰,内容是关于田底权、田面权对当今土地制度改革的启示。

  田底权、田面权是历史上的一种土地制度。说历史也不远,也就是1949年以前。拥有田面权的农民只要向拥有田底权的土地所有者缴纳一定地租,就可以对这块地自由支配,自由交易,不仅包括出租,也包括抵押典当等权利,田面权是一种财产权,相比现在的承包经营权具有更完整的物权,田底权也是一种财产权,田面权和田底权互不冲突。这是形成于明清时期的一种制度遗产,在1949年之前是不少见的。承包权就应该是一种物权性质的田面权。

  时代周报:不久前下发的《意见》提出5年完成土地确权,结合当下中国农村的实际情况,如何理解土地确权的现实意义?

  龙登高:现在的确权还是有限的,确权还不是针对所有权,但也不是过去的使用权。不管怎样,它可以让农民有了土地物权的证书,就像城市居民有了房产证。现在把承包权和经营权分开,承包权和经营权都可以是物权,不再只是使用权,原来的使用权只能用来自己耕种或租赁。这样一来农民可以用土地权证来抵押贷款,土地流转的时候也有了更强的制度保障,为民间的改革提供了空间。

  现在土地流转受到很大约束,按原来的规定只能在村、乡之内流转,甚至流转给外面的人需要集体三分之二以上的人投票同意。而有了权证之后,就不再受集体所有权的约束,农户可以自由支配,可以运用多种多样的交易形式。除了租佃之外,可以抵押贷款,还可以典当,比如农民要进城五年十年,可以一次性把未来五年十年的收益变现,打工也好、做生意也好,就有了一笔资金。

  很多地方早已出现了事实上的私有产权,多年前就开始增人不增地、减人不减地,这不就是事实上的私有吗?因为人们发现,原来设想的土地均分在现实中是很麻烦的,问题丛生。比如一些地方5年或10年重新划分一次,把土地分得越来越零碎,我们曾经去调研,六口之家的七亩地分布在12处地方。村乡土地所有已经失去了它的意义,无论是定期均分还是固定不再分,都不能保障土地平均分配这种美好愿望。

  相比较而言更好的是市场化的制度,市场化的基础就是每个人有自己的财产,可以依法选择与决策。

  宅基地制度改革可期

  时代周报:据媒体报道,《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》近日由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发,农村土地制度的改革即将进入试点阶段。试点将主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排,封闭运行,确保风险可控。试点工作将在2017年底完成。

  媒体注意到,在宅基地方面,改革有所突破,可以在集体内部流转,怎么评价这一改革的意义?

  龙登高:允许宅基地可以在集体内部流转,是突破。但作用和影响可能有限。财产在流动性中才有安全性,才可以通过交易让资产和未来收益变现,这点制度的设计者应该有更清醒的认识。

  征地制度改革涉及各级政府的利益,阻力会很大,最大的阻力来自地方政府,必须集各种力量来推进。

  时代周报:说到土地流转,也有人提出,农地的近距离小范围流转已经可以满足流转的需求,如果扩大范围,形成一个大的土地市场,就会带来土地集中?

  龙登高:首先对农民来说,从供给需求的基本原理来分析,如果有更多的对象可供选择,更多的交易形式可供考虑,价格也就可以更高,更有利于农民。土地流转范围越广越好,交易手段越多越有利,流动性越强越好。何况现在很多村庄,一个村劳力全都出去了,租给谁?

  至于土地集中,首先规模化是一种趋势,只有集中才能发挥规模效应,其次城市化是另一个不可阻挡的趋势,农民的数量必然会减少,城市化的进程就是农民变成市民的过程,必然有相当一部分农民脱离土地。事实上现在也是每年1500万的农民进城变成市民。

  任何制度都应该从大的趋势来考虑,土地规模经营、减少农民数量都是大的趋势。关于土地集中的担心,是历史上的认识误区,这种认识认为土地自由交易带来土地集中、兼并,农民破产流亡,继而带来社会动荡。但事实上,第一,中国历史上的土地兼并与集中是被严重夸大了的,新的研究成果表明,土地占有基尼系数在合理的范围之内,如果计入田面权、永佃权、族田等形态,基尼系数更低。第二,事实上个体小农经营在历史上一直占主导,是因为个体小农经营有它的竞争力,从而对冲了土地集中的趋势,还有其他的土地集中的负反馈机制也在约束土地的集中,如诸子均分制,儿子、孙子一平均分配,哪还有普遍的土地集中呢?

  时代周报:现在的一种担心是大的资本让农民失去土地。

  龙登高:事实上农业是需要资本的,现在的情况是,农村缺乏资本,农民自己的钱存到银行而不愿意投入并非自己的土地;银行把钱投到国企,不会投向农村,而外来的或民营的资本也没有投向土地的渠道,所以恰恰是缺少资本流向土地。土地改良、种子改良、水利设施建设都需要资本,经营型方式的提高需要资本,为什么台湾农业发展好,就是因为资本的投入。

  另外,这也是一些知识分子把农民看低了、看扁了,其实农民没有那么短视,比如现在你给农民城市户口农民都未必愿意放弃农村户口。农民也会做出理性的选择。关键是,一个制度不能针对个别的现象,而是要根据普遍的规律去设定。

  这是一种典型的把自己当作农民救世主的看法,为了避免个别农民破产,就不能让他们拥有自己的土地,而要政府来替农民看管土地,这是计划经济的思维。

  时代周报:据悉,有关积极发展赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案也即将发布,核心是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。通常理解集体资产也包括土地,是不是可以理解成,在原有的家庭联产承包责任制以外,土地可以有另一种集体所有形式?

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