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王亚华 舒全峰:中国精准扶贫的政策过程与实践经验

时间:2021-01-14 09:47:33 作者:王亚华 舒全峰来源:爱思想


  摘要:当代中国的精准扶贫成就令世界瞩目,是值得深入总结的中国特色社会主义重大实践。本文基于精准扶贫政策文本提炼了35项政策工具,全景呈现了中国精准扶贫的政策实践做法。中国精准扶贫成就的取得建立在新型举国体制的制度优势上,这一体制以先进理念指引精准扶贫道路,以科学方法推进精准扶贫施策,以多种工具提升精准扶贫成效,通过理念指引、方法施策、工具推进“三位一体”共同创造了脱贫攻坚的卓越成效。精准扶贫实践探索出来的减贫道路,为中国解决不平衡不充分发展的矛盾、实现共同富裕积累了宝贵经验,也为全球发展中国家消除绝对贫困提供了有益参考。

  关键词:乡村振兴 中国国情 三农问题 农村发展 公共治理

一、中国减贫模式演变与精准扶贫政策背景

  精准扶贫战略的提出是中国在减贫道路上不断探索不断进步的结果。中国共产党高度重视解决贫困问题,带领人民持续向贫困宣战,并与时俱进,根据时代发展进程,多次调整贫困线标准和贫困治理目标,不断创新减贫方式方法,成功走出了一条中国特色的减贫道路。

  中华人民共和国成立初期,百废待兴,人均国民收入仅为27美元,是亚洲人均国民收入的2/3,农民生活普遍处于绝对贫困状态。为改变这一状况,我国推进土地改革,对农业进行社会主义改造,发展农业生产互助合作,并在农田灌溉和水利设施建设上开展了较大规模的投入,为后来的农村改革发展和扶贫工作开展奠定了良好基础(朱小玲等,2012:30—32)。但由于客观上基础条件差薄、主观上急于求成,改革开放之前,农村反贫困事业总体进展较为缓慢。1978年,我国农民家庭人均纯收入仅为133.6元,根据当时100元的国家贫困线标准,估计的贫困人口规模为2.5亿人,贫困发生率为30.7%(国家统计局住户调查办公室,2019:1)。

  1978年改革开放之后,以经济建设为中心、解放和发展生产力成为当时党和国家的头等大事。针对农村生存性贫困,推动家庭联产承包责任制改革;针对农村收入性贫困,推动农产品流通体制改革;针对农村发展性贫困,推动户籍制度和就业管理制度改革。同时设立“支援经济不发达地区发展资金”“三西”农业建设专项补助资金、“以工代赈”专项资金等,并在全国划定了18个贫困地带进行区域重点扶贫。体制改革和专项扶贫极大促进了生产力的解放,农村贫困状况大大缓解,贫困发生率由1978年的30.7%下降到1985年的14.8%,农民人均纯收入也增加到397元(国家统计局住户调查办公室,2019:1)。

  随着改革开放不断深入,地区间的发展不平衡问题也日益凸显(蔡昉,1994:7—15),随之我国的扶贫理念开始逐步由“救济式扶贫”转向“开发式扶贫”。以1986年从中央到地方成立专门的扶贫领导小组为标志,中国的减贫工作开始成为一项专门社会发展工程,开始了大规模、有计划、有组织的扶贫开发。在扶贫思路上将贫困人口占比较高的县作为基本瞄准单位,自1986年起,先后有331个县和370个县分别被确定为国定贫困县、省级贫困县,中央政府安排专项扶贫资金(专项扶贫贷款、以工代赈和财政发展资金)对贫困县进行扶持。这一时期扶贫开发成效明显,农村贫困发生率从1985年的14.8%降低至1993年的8.7%(国家统计局住户调查办公室,2019:2)。

  1994年,为解决贫困人口尤其是西部地区贫困人口分布密集、贫困面大、贫困程度深、脱贫难度大、返贫率高的问题(郑长德,2003:7—11),国务院印发《国家八七扶贫攻坚计划》,这是中国历史上第一个具有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫计划。这一时期中央政府将国定贫困县数量调整为592个,把省一级作为考核单位,集中资金投入到贫困地区的水、电、路、教育、医疗等建设上。这一阶段提出的动员社会力量参与扶贫、党政机关对口扶贫、东西部协作扶贫等中国特色的扶贫方式,在实践中取得了明显成效并一直沿用至今。农村贫困发生率由1993年的8.7%下降到2000年的3.5%,温饱问题基本得以解决(国家统计局住户调查办公室,2019:2)。

  进入21世纪,尽管贫困人口数量大幅减少,但贫困人口分布呈现出“大分散、小集中”、从重点县向重点村转移的态势。2001年,国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》,提出 “整村推进”的扶贫方式,划定14.8万个贫困村作为扶贫重点。从2004年开始,国家先后设立良种补贴、农资补贴和种粮直补,启动政策性农业保险试点,全面取消农业税,建立新农合、农村低保和新农保等制度,引入了带有兜底性质的保障性扶贫措施,扶贫成效显著。2011年,我国将农民人均纯收入2 300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准,根据这一标准,2012年末农村贫困人口首次下降到1 亿以下,贫困发生率下降到10.2%(国家统计局住户调查办公室,2019:2)。

  然而,随着扶贫开发事业的推进,传统粗放型的扶贫方式导致贫困人口底数不清、情况不明,项目安排“大水漫灌”,资金使用“撒胡椒面”,整村推进的扶贫方式也使得村庄内部财富分化加大,扶贫资源“精英俘获”现象突出(邢成举等,2013:109—113;温涛等,2016:111—125),扶贫工作面临新的挑战。2013年,习近平总书记在湖南湘西十八洞村调研时首次提出了“精准扶贫”思想,以此为标志,精准扶贫战略正式走上历史舞台。在此之后,习近平总书记就精准扶贫工作提出了一系列新思想、新论断、新观点,明确了扶贫理念、扶贫方法论和扶贫工具,科学地提出了“六个精准”的详细要求和“五个一批”的具体策略,精准扶贫思想日臻完善,成为发展中国家减贫实践中一份宝贵的精神财富。

二、中国精准扶贫的政策过程与政策工具

  (一)

  精准扶贫的政策“过程—工具”框架

  作为一项战略性制度设计,中国的精准扶贫实践既有过程维度的政策演进,亦有工具维度的政策拓展。本文建构精准扶贫政策“过程—工具”框架,尝试对中国精准扶贫的政策实践进行全景梳理。

  政策过程是政策科学的研究基点(张敏,2010:113—125)。1956年,拉斯韦尔(Lasswell,1956)在其出版的著作中,把政策过程分为七个阶段: 情报、提议、规定、合法化、应用、终止与评估。这一划分极大影响了后来学者们的研究,纷纷提出了大同小异的政策过程阶段模型,经典的教科书式模型包括问题界定、议程设置、方案评估、政策决策、政策执行和政策评估等环节(薛澜等,2017:45—67)。根据我国精准扶贫政策的自身特点,本文在参照以往文献的基础上将精准扶贫的政策过程分为“政策规划、政策执行、政策评估、政策终结”四个阶段,鉴于精准扶贫政策尚在执行当中,本文将主要以前三个阶段作为分析对象。

  政策过程的推进需要借助于政策工具的作用。政策工具是在相应的政策环境下,政府为解决政策问题、推行政策方案、实现政策目标等采用的政策方法和手段(迈克尔·豪利特,2006)。依据不同的划分标准,政策工具有诸多分类,本文参照罗斯威尔和赛格菲尔德根据政策工具的产生着力面及影响领域,将精准扶贫政策工具划分为供给面、需求面和环境面三类(Rothwell等,1985),每种类型下又可细分为若干具体的政策工具,这种分类方式能较好地揭示政策过程中政策工具发挥的影响和作用。

  其中,“供给面”政策工具是指政府通过直接扩大供给有利于贫困解决的相关要素,使贫困主体改变现有的生活方式、环境或者状态,如扶贫资金投入、基础设施供给等,主要表现的是政策对扶贫的推动力;“环境面”政策工具是通过对外部扶贫环境的优化间接对扶贫问题有效解决的战略部署,根据不同贫困区域所具有的特点来制定适合其自身发展的扶贫政策,如制度设计、税收优惠、法规管制等,主要表现为政策对扶贫发展的影响力;“需求面”政策工具是指政府通过采购与贸易管制等措施减少市场的不确定性,积极开拓并稳定与扶贫产业相关的市场,从而推动扶贫的开发利用,典型的如消费扶贫等,从而实现经济的增长和人们生活水平的改善,主要表现为政策对扶贫的拉动力。

  采用何种政策工具通常在政策文本中有迹可循。政策文本既是政策执行和绩效评估的重要依据,也是政策主体调控和管理行为的“印记”,是政策过程和政策工具可记录、可追溯的客观反映(任弢等,2017:96—101)。鉴于国务院扶贫办是当前我国扶贫开发工作的核心主体,课题组从国务院扶贫办网站搜集了2014年1月1日至2020年7月1日之间由党中央、国务院或各级中央部委单独和联合颁布的89份扶贫政策文本,通过对文本的梳理和相应内容的编码,提炼出了我国实施精准扶贫政策以来所采用的各类宏观层面的政策工具,共计35项,并基于政策“过程—工具”的二维框架,进行了类型划分,呈现了中国精准扶贫政策体系的全景(见图1)。为便于分析,本文所提炼的这些政策工具立足于宏观层面,也可被视为减贫目标下的独立政策,每一项政策工具下面还可再做细分。

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