关系视角下的基层社会治理变革

　　基层社会治理是社会治理的末梢，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。从“关系”视角来看，基层社会治理的研究围绕着政府内部之间、政府与社会之间、社会内部之间等几组理论关系进行，注重关注不同主体之间的权力关系和互动过程。从这个意义上讲，基层社会治理变革即是关系重组的过程，而实现这一变革需要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。
 

 

　　当前，基层社会治理面临着公众参与不足、社区自治形式单一和社会活力不够、治理缺乏多样化资源及专业化人才等问题。基层社会治理社会化将成为一种发展趋势，它主张将政府以外的社会主体，包括个人、组织、企业等纳入治理结构和治理体系中。多元主体共同参与社会服务和公共事务治理，既可以减轻公共财政负担，也可以增强公众的社会责任感以及公共精神。这一趋势注重社会内部资源的挖掘与利用，不断激发多元主体的能动性和社会活力，以满足社会需求、解决社会问题。

 

　　社会组织是建构新型组织性共同体、有效整合社会资源的载体，它承担引导社区居民公共参与和培育公共理性的功能。政府通过能力支持、购买服务、公益创投等新的社会化政策工具培育和壮大社会组织，实现政府与社会之间对公共事务的合作治理。与社会公众日益增长的公共需求相比，政府公共财政资源相对稀缺。因此，如何挖掘和开发社会内部资源，为社会组织、公益事业链接资源，实现资源来源多元化是基层政府亟待破解的难题。

 

　　目前，全国各地改革实践中，不断摸索和总结出了以下几种方式。第一，建立社区基金会，实行多元化主体的资金募捐、项目认购，推动公益基金转向社会主导。第二，借助区域化大党建和共驻共建机制，推动驻社区单位、区直各部门、各级人大代表、各级政协委员等属地资源进社区。第三，积极与高等院校、科研院所、企业、媒体等社会主体建立跨界合作伙伴关系，为各类社会组织和居民参与链接各类资源。第四，实施企业社会投资行动计划，借助企业社会责任联盟、社会企业、企业捐款捐资、员工志愿服务等方式，为市场主体参与基层社会治理提供平台。

 

 

　　法治是衡量基层社会治理绩效的关键因素。基层社会活力增强和社会化过程，也是责任、资源重新分配的过程。社会多元主体由于在利益诉求、价值目标和行动逻辑等方面存在不同，可能产生矛盾与冲突。协调不同主体间关系和维持国家长治久安，需要以法治化做保障，走依法治理之路。

 

　　公共管理研究人员需要不断梳理有关基层社会治理方面的各种制度规范，制定、修订和完善相关法律法规，为多元主体的权责关系划分提供行为准则。例如，为厘清区—街—社区三级关系，规范政府与社会不同主体之间的功能边界和互动程序，清单制作为新的制度规则被广泛应用于当前地方改革实践。政府购买公共服务清单、街道权责清单、社区协助事务清单等，可以理顺基层政府与社会组织以及不同治理主体之间的关系，实现基层社会治理的有序化和法治化。

 

　　基层社会治理的法律制度体系，具有多种层次、多重形式的特点。在这一体系中，既有国家法律、地方法规、部门规章、政府制度规定等硬法，也有社区规范、组织规定等软法。软法更契合基层社会治理参与、自治、合作、协商的理念，它形式多样、制定程序灵活、实施方便、内容详细。各级政府在持续出台各种硬法制度规范的同时，要积极引导社区组织和居民通过民主协商、平等对话等方式，共同制定覆盖不同区域、群体的各类社会规则。这能够不断推进居民建立法治意识，形成自我管理、自我约束的行为规范和习惯。

 

　　协商民主与软法具有内在一致性，基层社会治理的法治化道路，需要更多的协商。党的基层组织通过民主恳谈会、协商议事会、社区对话、社区论坛、社区听证等形式，不断探索出以协商民主为载体的党建引领机制。这能够在不同利益主体中求同存异、增加理解和达成共识，推动多元共治实现；也能形成党建引领的社会内部自我调节机制，预防和化解各种社会矛盾和纠纷，维持社会秩序。另外，这一方式还能开辟多元主体参与公共事务治理的新途径，有助于汇集基层社会中各种利益诉求、意见建议，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

 

 

　　政府职能社区化和重心下移，是公共服务供给方式改进、获得居民认同的必经过程。这一过程需要推动政府转向水平式、扁平化的治理结构，促进整体政府和数字政府的实现。

 

　　为建立整体政府和数字政府，改进公共服务供给效率，一些基层政府以整体性治理为理论指导，进行政府职能整合。整体性治理以整体性思考和重视整体性为起点，关注政府内部关系的协调与整合。基层政府以公众整体需求为导向，跨越部门、专业界限对政府公共服务业务流程进行再造和集成。同时，其通过“大部制”改革、“一站式服务大厅”，建立扁平化、水平式的组织结构，推动跨部门业务协同，将协调性事务内化为部门事务，以提供方便高效的公共服务。另外，基层政府还以网格化管理为工具，建立起集“信息全面采集、信息快速分析、提供无缝隙服务、信息监督反馈”为流程的数字化系统，实现网格治理的智能化。链接不同主体、不同领域、不同行业的信息资源，推动各类移动终端、信息系统、数据库向政府信息化平台终端集成，实现信息数据共享和公共服务智能化。

 

　　互联网和信息技术的发展作为改革的催化剂，不仅影响政府治理模式的变迁，还推动政府与社会之间的关系不断重组。基层政府利用网络技术，推动了公民参与的智能化。各种APP客户端、微博、微信、网络问政等信息交互平台，帮助居民利用线上方式，不断扩大交流和沟通，实现线上参与。

 

 

　　基层社会治理创新的核心任务在于实现人的变化，推动社会公众转向组织化、行动者。普通居民对如何利用或创造资源去满足自己的需求等缺少经验，因而需要专业人士的介入。一些弱势群体也需要专业人士提供社区矫正、心理咨询等个性化、精细化、专业化的服务。

 

　　社会工作在推进基层社会治理专业化道路中承担着重要功能，社会工作者、社会工作机构是专业化服务的提供者，也是居民组织化参与、集体行动的助能者。社区、社会组织和社会工作者之间的“三社联动”是实现社会内部之间关系重组的新机制。社区居委会在社会工作者的介入下，以社区为平台，综合运用专业社会工作理念、方法与技巧，引导社区居民开展自治活动。而居民以社会组织为载体，实现再组织化和参与有序化。同时，社会工作者以居民需求为导向，借助项目化运行和公益创投等方式，搭建参与平台，激发居民参与意识、培育公共精神。

 

　　“社会化、法治化、智能化、专业化”是实现基层社会治理变革的路径，政府内部、政府与社会、社会内部等不同主体之间关系正在发生变化和不断重组。基层社区成为不同主体互动的场域，不同主体、不同机制、不同资源之间相互融合、互动和实现功能上的互补，共同建构出一个多元、开放、包容和现代的网络化治理体系。在这个体系中，基层政府、市场主体等都在创新和变革中发生了主体间关系和自身形态的变化。

 

　　（作者单位：河南理工大学应急管理学院）