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王晓莉:“乡村治理”研究的演进

时间:2021-01-26 14:47:08 来源:学习时报


  1982年,我国将“村民委员会”写入修改后的《宪法》,以废除人民公社体制后的“村民自治”为标志,开启了从农村开始民主政治改革的先例,引发国内外学者的广泛关注,涉及管理学、政治学、社会学、经济学、历史学、法学以及人类学等诸多学科。

  “乡村治理”的概念界定有广义和狭义之分。狭义的“乡村治理”研究主要是对村民自治的研究,20世纪80年代初至90年代初较为活跃。多从民主政治的视角,关注基层的“票选民主”,研究路径多是“过程取向”的,基于政治学的理论视角。国内尤以“华中学派”为代表。

  广义的“乡村治理”研究开始反思村民自治,同时关注乡村的公共服务、社会保障以及组织建设。自90年代中后期,以“农民抗税”为标志的乡村治理危机爆发,并最终引发农业税的全面取消。这也成为“乡村治理”研究的分水岭,一方面,反思村民自治中的种种堪忧倾向,如“富人治村”、村民自治的“行政化”以及“赢利型”的基层组织机构;另一方面,开始引入社会建设和社会治理的视角,关注自2006年国家全面取消农业税以来的“乡村治理”新问题,也被称为“后税费时代”的研究。

  广义的“乡村治理”研究中,社会学的理论视角增多,定量研究不断涌现,但结论基本上比较负面。从结构层面来看,“三级所有、队为基础”和“政社合一”的人民公社体制弊端依然残留,表现为政府的自利倾向和农村自治能力的羸弱;从制度层面来看,经济类的农民组织并没有推动解决农民的合作难题,以大量的财政转移支付,特别是“一事一议”机制缓解基层财政困难及公共物品供给的案例中,制度交易成本太高、供给满意度低、村民参与度低;从组织层面来看,村集体经济组织负债堪忧。

  除了对“乡村治理”研究的狭义和广义之分,另外值得一提的是,继梁漱溟、晏阳初、黄炎培等为代表的第一次乡建运动后,国内一些知名学者兴起了行动研究导向的“新乡建运动”。比较有影响力的包括,周鸿陵的天村试验、贺雪峰的鸿鹄试验、温铁军的翟城试验、何慧丽的兰考试验等。这些试验普遍以村庄共同体为基础,以政治、经济或社会文化建设为抓手,落脚点是在培育高度组织化的村庄自治主体,作为乡村治理和农村社会长期稳定发展的基石。

  当前,“新型城镇化”作为新一届政府的重要发展战略,土地问题成为“乡村治理”新的核心问题。在目前的土地出让制度下,农民处于利益受损的状态,“土地城镇化”替代了“人的城镇化”,是当前城镇化发展亟待打破的僵局。2014年中央公布了农村土地制度改革的两大重点,一是继续完善承包地、宅基地、集体建设用地“三块地”的产权建设,二是对集体控制的如集体建设用地、物业等集体资产进行折股量化改造。农村土地问题所面临的迫切挑战,也导致对创新和完善农村基层治理体系的呼声越来越高。从“乡村治理”的模式选择、治理结构与创新路径来看,学界已达成了一些共识。

  在模式选择方面,明确了国家、市场与基层治理之间建立“分工合理、权责明确、多元共治”的新格局。党的十八大提出的总目标奠定了构建农村社区治理体系的方向,与我国社会治理变迁由统治型、管理型向善治型的演变趋势相符。在乡村治理与国家的关系方面,核心是以村民自治促进基层民主的增长,并通过制度创新来解决体制自身的冲突,包括预算管理、官员管理、政府绩效与问责以及基层自治等方面。在与市场的关系方面,分为两种情况,一种是对经济非农化的城中村而言,产权的重新界定和社会关系网络的重组是机制创新的关键;另一种是对传统的集体经济村庄而言,产权改革和政企分开的要求也日益突出。

  在治理结构层面,提倡党、政、经、社“四位一体”的新架构,切实提高经济组织和普通农民的参与程度。一方面,处在城镇化转型中的乡村社会呈现“三元结构”或“内二元结构”的状态,本地农民、本地市民和外来人员在“身份—权利—待遇”方面差别很大,利益诉求日趋多元。广东南海20年“村治之变”的实践,体现了“政经分离”和党、政、经、社“四位一体”的治理结构创新。另一方面,在经济不发达地区的农村社会,应对农民“原子化”的趋势,回归到传统的、封建家长式的士绅统治模式既是不可能也是不合法的,应积极发挥经济组织在乡村治理中的作用。

  在创新路径层面,当前改革多停留在治理技术层面,持续性和影响力有限,亟待乡村治理的体制创新。自世纪之交,多地开始探索通过民主创新优化基层治理的有效路径,如深圳盐田区的“民意畅达工作”、浙江温岭的“民主恳谈会”、慈溪的“和谐促进会”、山东潍坊坊子区的“村务契约化治理”、河北肃宁“四个覆盖”等。但多数创新仅是治理技术层面,体制层面的创新研究亟待破题。有学者建议从村社组织入手,科学设置村社组织的具体构建、存在和运行形式,恢复乡村自我封闭的社会边界与走向开放的经济边界之间的断裂。

  基于以上的研究共识,面对新型城镇化背景下“乡村治理”研究的新问题,可以考虑从以下几个方面继续深化体制创新和理论建构。

  一是强化本土理论建构。我国三十多年的“乡村治理”研究与实践发展紧密相连,从狭义的村民自治研究转向广义的对公共服务和乡村组织的研究。而当乡村治理面临新型城镇化所带来的诸多挑战时,既有研究却仍是多局限于“就事论事”或一些概念化努力,研究视角各异,难以提升理论创新的整合度。因此,建议从社会治理的理论视角,系统梳理乡村治理与社会治理之间的逻辑脉络。按照农村经济结构的非农化程度、社区边界的开放性程度进行社区类型划分,以政府介入能力和社会自治能力为关键变量搭建分析框架,并基于此构建新型城镇化背景下乡村治理的理论框架。

  二是深化体制创新研究。新型城镇化中再组织的村庄治理已经突破了村民自治框架,是否向城市居民自治过渡,目前研究还没有定论。村庄的经济结构和治理结构不尽相同,社区边界的开放程度高低不等。现实中,在有些经济结构非农化程度高的村庄或社居,尽管呈现出村企公司化的走向,传统社会资本却仍在发挥重要作用;而在村庄集体经济欠发达或不发达的社区,行政力量的介入又可能侵蚀了社会自治的能力。体制层面的创新研究亟待破题。建议从社会治理的视角,对不同类型或不同发展阶段的乡村治理模式进行诊断,以村社组织研究为突破口,动态、深入地研究乡村治理创新的路径,提出优化体制和能力建设的具体建议。

  三是突出国际比较视野。尽管欧美等西方发达国家的社会已进入高度城市化阶段,但其农业社会不但没有没落,相反还呈现出“再小农化”趋势,其乡村经济与乡村社会相当发达。此外,东亚的日本、韩国及我国台湾地区的农村和农业发达程度也有目共睹。梳理和比较这些国家和地区的乡村治理模式,对我国乡村治理机制的创新具有重要的借鉴意义。如,美国的“乡村治理与充权委员会”、法国在“权利让与”下的地方基层有限自治模式、日本层级制农协的自主治理、韩国基于传统文化继承的新村运动以及台湾农民团体的企业化管理等。

  (作者单位:中央党校科社部)

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