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马雪松 任恒:“强人治村”的衍化逻辑及治理思路

2018-03-09   来源:《国家治理》周刊   作者:马雪松 任恒  
在传统社会中,国家主要依靠乡村士绅阶层进行基层治理,后者凭借宗族、行会等组织实际主导着乡村社会生活。士绅阶层由于深受儒家文化影响,并且作为国家权力与民众接触的中间阶层,在拥有诸多权力的同时也承担着相应的责任义务,譬如教化乡里、救济贫民与维护伦理等。

 
近年来,我国农村税费改革进程加速,更加重视输入民生资源以保障农村基本公共服务供给,一系列惠农政策、项目投资以及扶贫开发等为广大乡村地区注入新的发展契机。在此之后,国家开启新一轮乡村体制改革,通过条块调整与“合村并组”等举措整体上削减了基层组织可供支配的资源,乡镇一级政府的权力减弱,甚至在部分地区衍化出松散的“悬浮型”权力模式。上述变革在一定程度上造成了国家强制性权力在乡村社会的弱化甚至淡出,并为当前推进乡村善治带来诸多挑战。
 
“强人治村”:后税费时代基层政府的策略选择
 
随着国家大量资源涌入乡村地区,基层政府得以从汲取农村资源的层层压力中抽身,转而承担推动项目建设以供给乡村公共服务与促进地方社会发展的任务。与此相应,国家对基层政府的考核也主要以项目管理责任制的形式展开,并以掌握乡村的财政权与人事权的控制为前提,具体表现为上级部门对乡村基层组织项目完成效果的评估、考核与监督,这使得基层政府的主要工作由税费改革前的汲取资源以服务现代化建设转变为改革后的“争资跑项”和“高压维稳”两项任务。“争资跑项”是指除了普惠性的资源外,在国家资源由上而下的输入过程中,乡村之间争夺各类资源和项目建设配额的行为;“高压维稳”是指处于转型期的乡村社会,随着民众权利意识逐渐觉醒,各利益主体之间的矛盾与纠纷集中呈现,基层政府遵循“不出事”逻辑,采取各种手段着力调解乡村不同人群的利益冲突和维护乡村的稳定。
 
上述基层政府的任务中,“争资跑项”让本已摆脱“压力型体制”束缚的基层政府重新纳入到这一锦标赛式的竞争体制当中。同时由于诸多因素的羁绊,当前我国农村自治组织发育尚不健全,因缺乏相应的筹资、“筹劳”能力而无法承接项目资源,并加上在项目实施中无法与少数谋利型农民实现协商合作,导致村干部在乡村治理中表现出消极敷衍的心态。这一情况使得处于“维稳”压力下的基层政府出于自利性考虑,在策略上有意默许甚至主动寻求有能力争取项目、能摆平钉子户和上访户的“强人”主政乡村,来供给公共物品和维护乡村社会的稳定,以期改善现阶段农村的现实困境。究其实质,“强人治村”现象是乡村治权弱化背景下压力型体制与乡村有效治理之间产生张力时,基层政府为了实现短期目标,采取策略主义行为的结果。
 
“强人治村”现象的衍化逻辑及其危害
 
“强人治村”现象在当前各地农村均有不同程度的体现,甚至在个别地区成为较为常见的农村治理模式,因此有必要对其作进一步的阐释。一方面,“强人治村”中“强人”的构成,一般涵盖当地富人、宗族代表或具有官方色彩的基层组织人员等,这类人群往往拥有相当的社会势力,通常亦是当地“黑白两道”通吃的“头面人物”,因而在社会关系、经济基础与治理能力等方面拥有明显的优势,借助自身资源既能向上索要并取得各类项目,又能运用打压、收买或联盟等非常规手段摆平村庄治理过程中的“异议者”。后者涉及拆迁工作中的钉子户、利益受损后的上访户等利益相关群体,而这也是一些基层政府默许或运用村庄“强人”进行非正式化的治理的原因。另一方面,村庄中的各类“强人”也受到乡村社会的巨大利益流量的吸引,有意识地凭借自身社会资本获得竞选上的优势,并最终在权力博弈过程中当选为村委会主任或村党支部书记,从而取得了乡镇政府“代理人”的角色,由此乡村社会逐渐显现出“强人治村”的格局。不过需承认的是,我国沿海发达地区农村与中西部农业型地区的村庄结构存在较大差异,“强人治村”呈现的方式亦往往有所不同。
 
“强人”村干部与普通村干部不同之处在于,前者既有传统宗法型父权家长的影子,又有高于普通农民的社会地位,他们人脉深广,是乡村社会的能人,并在村庄中同时扮演基层政府在农村的代理人以及农村当家人的双重角色。“强人”村干部一方面能够利用其资本、胆识、技能以及私人关系网络,引导村庄向前发展,并为村民供给较为优质的公共物品。与此同时,“维稳”压力下的“强人”村干部在村庄改造、集体土地使用、农房拆建等方面,往往遵循“摆平式治理”的行为逻辑,并通过受贿、贿选、贱卖集体财产以及摆平“异议者”等行为满足自身的利益需要。在这一过程中,普通村民作为沉默的大多数,处于依附性的或者是被排斥的弱者地位。
 
此外,一些“强人”村干部目无法纪,通过供养、联盟等方式在其身边聚拢一批地方“混混”势力,造成欺压百姓、巧取豪夺、鱼肉乡民等恶劣情况,从而蜕变为集政治、经济、宗族等势力为一体的“乡匪村霸”,成为乡村恶势力的代表。比如,据《中国纪检监察报》报道,河南省舞阳县孟寨镇澧河村原村党支部书记、村委会主任张建国以“万岁”自居,对与其意见相左或稍有矛盾的村民,动辄言语威胁或拳脚相向。在乡村社会中,作为国家在乡村基层代理人的“强人”,在一定因素的影响下,往往变为自我扩张权力及寻求利益的“营利型经纪人”,其通过侵占、攫取集体及村民个人的利益,成为乡村社会的权贵阶层甚或恶霸。就此看来,如若任由乡村恶霸横行,将有碍于村民平等而广泛地参与村庄政治,不利于村民自治建设和基层民主发展,不益于村庄公平正义的保护和实现,不助于乡村治理法治化模式的转换,甚至危及执政党在乡村基层的权威性与合法性。
 
消解“强人治村”负面效应的若干思考
 
在传统社会中,国家主要依靠乡村士绅阶层进行基层治理,后者凭借宗族、行会等组织实际主导着乡村社会生活。士绅阶层由于深受儒家文化影响,并且作为国家权力与民众接触的中间阶层,在拥有诸多权力的同时也承担着相应的责任义务,譬如教化乡里、救济贫民与维护伦理等。而在当前,我国乡村社会历经深刻的变化,乡村政治生态呈现出礼俗与法治、传统与现代、非正式与正式规则的二元因素融合状态,“强人治村”也与“士绅治村”不尽相同。作为基层政府应对资源下乡这一新形势下的策略选择,“强人治村”尽管在一段时期内能够实现短期的目标,但从长远来看,却往往容易发生基层政府对强人权力使用的监督失控。就乡村社会治理而言,如若强人型村干部与乡村恶势力同流合污甚至衍化为乡匪村霸,势必不利于乡村社会的良性发育。对此应从以下三方面入手,积极消解“强人治村”所带来的负面效应。
 
其一,唤醒村民个体的权利意识。应进一步深化贯彻“四议一审两公开”“一事一议”等制度,鼓励村民积极参与协商合作的民主自治过程,让村民兼具义务本位和权利本位思想,勇于运用法律武器维护自身的权益。与此同时,政府特别是基层政府应积极维护村民的合法权益,鼓励村民对自身权益进行申张及维护。需要指出的是,上述提议并非鼓励“无公德的个人”利用政府“维稳”压力进行利益博弈,成为谋利型的机会主义者。
 
其二,规范乡村基层权力的行使。纪检监察部门应及时查究乡村基层组织人员的腐败行为,严惩涉农领域的职务犯罪,并加大对乡匪村霸等恶势力的惩治力度。更重要的是,国家应进一步厘定基层权力的边界,并发挥自上而下的行政监督对基层干部的制约作用,规制乡村强人村干部的权力行使,使得强人村干部的正式权力运作更为规范,从而逐步消解村庄强人对乡村的垄断。
 
其三,优化乡村民主治理结构。继续落实村民自治制度,切实赋予村民作为自治主体的法律地位,构建乡村治理各主体间的平等协商机制,以形成村民共同商议乡村公共事务的合作框架,构建全体村民共同遵守的公共规则和乡村治理秩序。
 
【本文作者分别为吉林大学行政学院政治学系副主任、教授、博导,吉林大学行政学院博士研究生;本文系吉林大学廉政建设专项课题“腐败治理进程中道德建设与制度建设的关系定位研究”(项目编号:2017LZY001)的阶段性成果】
 

责任编辑:songtt

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