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属地管理与基层治理现代化 ——基于北京市“街乡吹哨、部门报到”的经验分析

北京市“街乡吹哨、部门报到”改革是当前基层治理现代化进程中一项富有启发性的经验。它通过再造属地管理体制,提高了基层治权。一是有效处置了基层治理中的剩余事务,坚持了“小事不出村、大事不出乡”的基本原则。二是着力于再造属地管理。


  北京市“街乡吹哨、部门报到”改革是当前基层治理现代化进程中一项富有启发性的经验。它通过再造属地管理体制,提高了基层治权。一是有效处置了基层治理中的剩余事务,坚持了“小事不出村、大事不出乡”的基本原则。二是着力于再造属地管理。通过条块整合机制,在极大程度上实现了基层赋权,实现了治理重心下沉。三是重塑了基层治理生态。简单说来,它为乡村治理法治化提供了有效的实现路径。这为改变存续多年的基层权宜之计式的治理方式,实现规则之治创造了条件。
 
  一、引论
 
  长期以来,我国大部分政府职能部门实行“条块结合、以块为主、分级管理”的行政体制,俗称属地管理。在属地管理体制下,地方职能部门受地方政府和上级部门的双重领导,其中主管部门掌握“事权”,上级部门对下级部门进行业务领导;地方政府则掌握“人、财、物”,可以对职能部门工作深度干预。在属地管理体制下,基层治理中的“异化”行为受到学者们的广泛关注。在上下级政府的目标不一致时,基层政府往往会采用一系列的策略——包括变通、共谋、正式权力的非正式运作、策略主义等来规避上级政府的控制。然而,随着垂直管理体制在诸多职能部门的建立,上级政府不仅掌握了下级职能部门的“事权”,还控制了“人、财、物”权,基层治理普遍陷入了“权责不对等”的困境之中。
 
  事实上,无论是选择属地管理体制,还是垂直管理体制,行政体制内部始终存在条块关系问题。通常而言,政府治理都希望最大程度地规避条块分割,尽量提高协同治理水平。问题是,上下级政府间存在多重委托代理关系,目标设定、激励分配和检查验收等控制权的排列组合并非一成不变。因此,基层治理目标的变化、事务的性质、激励方式的改变,乃至于政治生态的变化,都会对条块关系产生影响。
 
  党的十八大以来,基层治理面临着巨大转型。一方面,基层治理任务发生了极大的变化,过去的“硬任务”如税费征收、计划生育、经济发展等逐渐退居其次,而如脱贫攻坚、生态环保、维稳等任务逐渐成为基层治理的“攻坚战”。但在另一方面,随着国家治理体系和治理能力现代化进程的推进,基层治理的规范化要求越来越高。特别是,这些规范化要求往往是在垂直管理改革背景下,职能部门控制权加重的情况下实现的。因此,基层普遍陷入“有责无权”的属地管理悖论中:一方面,在垂直管理改革背景下,上级职能部门往往通过目标设定、检查考核、项目分配等措施加大了对基层政府的控制,将部门责任转移给属地政府,“压实责任”;另一方面,在基层治理规范化、尤其是行政执法化的背景下,基层政府的治理能力受到极大限制。因此,如何提升基层治理的现代化水平,成了近些年地方治理创新所要着力解决的问题。
 
  2018 年 11 月中旬,中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》,认为北京市委以“街乡吹哨、部门报到”改革为抓手,积极探索党建引领基层治理体制机制创新,聚焦办好群众家门口事,打通抓落实“最后一公里”,形成行之有效的做法。本文将以北京市“街乡吹哨、部门报到”经验为案例,分析基层治理现代化进程中属地管理是如何发挥作用的。平谷区是“街乡吹哨、部门报到”经验的发源地,我们于2018 年7 月在当地开展了20 天的田野调查,与区政府及有关职能部门的主要领导进行了座谈,并深入访谈了乡村干部以及群众,共50余人。在调查期间,我们还收集了相关文献资料。在平谷区的田野调查完成后,我们又跟踪调查了平谷区和北京市其他地区的改革进展。因此,本文所引用的材料以平谷区为主,兼及其他区。
 
  二、剩余事务及基层治理困境
 
  改革开放以来,我国的基层治理形成了“乡政村治”模式,基层治理事务主要分为行政事务和自治事务。在这一体制下,行政和自治相辅相成。一方面,乡镇政府承担的行政事务大多是面向群众的,离不开村级组织的配合;另一方面,村级组织要有效开展自治活动,亦离不开乡镇政府的赋权。近些年来,村级组织的行政化渐渐成了基层治理的一个新动向,它主要表现为村干部职业化、村干部报酬薪资化、村级组织活动规范化。简言之,村级组织越来越成为基层行政体系的一个重要环节,行政事务和自治事务之间的界限越来越模糊。
 
  表面上看,村级组织行政化似乎是强化了行政权;但在实践中,事实可能相反。大量的自治事务涌入了行政渠道,导致基层行政负荷急剧增加。比如,村道维护、村容整洁、违建管理、综治安全、人民调解等原属于村民自治的事务,逐渐成为基层行政的重要构成部分。与此同时,在“送法下乡”的过程中,很多基层事务既无可能通过村民自治来处理,亦很难运用法治措施加以处置,制造了大量的“法治剩余”事务。而随着乡村治理法治化的进程的推进,基层行政逐渐被纳入了法治轨道,倾向于将基层事务构建为法律事实,并通过规范的执法方式来开展基层治理工作。如此,基层治理在自治、行政和法治的夹缝中,存在大量细小琐碎、难以分类和定性,不好处置的“剩余事务”。以平谷区为例,当地基层治理的“剩余事务”已成为基层治理痼疾的重要源头。
 
  第一、村民自治失控产生的剩余事务。根据组织和农口部门提供的数据,当地的村民自治效能并不好。当地治理状况好、中、差的村大概各占1/3,“乱村”比例达到10-15%。并且,“一选就乱”甚为普遍,成为很多村庄乱象的根源。这些“乱村”,要么由“大书记”把控,既不听党委政府的指挥,又不受村民监督;要么长期陷入派系斗争中不可自拔,导致基层党组织软弱涣散,无法回应村民需求。
 
  村民自治失控所导致的剩余事务,主要有两个特点:一是被动性。村民自治是村民实行自我管理、自我教育、自我服务的一项制度,主要包括对集体经济的管理和分配、村庄公益事业的举办以及纠纷调解、移风易俗等社会事务的管理。所谓“小事不出村、大事不出乡”,一旦村民自治失控,这些村庄内部的“小事”便会通过上访等渠道变成“大事”,乡镇党委政府被迫卷入村庄治理中。二是应急性。村民自治失控,往往意味着村庄内部分裂,任何事务都可能成为“导火索”从而引发危害社会稳定的事件。比如,我们的调研的一个村,因为村庄选举混乱,导致村两委班子难以产生,并进而将诸多历史遗留问题激发出来,只能由乡镇党委政府派驻村工作组维持基本秩序。
 
  概言之,村民自治失控之所以会产生剩余事务,是因为绝大多数由乡镇党委政府被迫地、临时处置的村务,都具有细小琐碎、难以处置的特征。很大程度上,村务的处置很难“切事化”,而是需要同时调节村庄内部的社会关系。故而,这类事务的处置,并不符合常规化的基层行政逻辑。对于基层政府而言,大规模地介入村务处置,意味着剩余事务涌入基层行政轨道。
 
  第二、基层治理现代化过程中所生产出来的剩余事务。就部门设置的原理而言,任何一个政府机构的设置,都倾向于专业化,不断增强职责的稳定性,久而久之专业部门都具有封闭性,但这反过来为兜底部门转移了大量的剩余事务。乡镇政府虽是一级政权组织,但由于它是最低层级的属地政府,对所有部门的专业管理工作都具有属地职能。因此,一旦上级部门的管理失效,那些专业职能就很可能转移到乡镇政府的属地责任中,成为剩余事务。
 
  在平谷区,随着这几年行政执法化的进程的推进,大量的专业事务只能由执法机构承担,但囿于执法能力的不足,很多专业事务的监管逐渐处于失控状态。典型如砂石盗采,当地的国土等部门,根本就没有足够的力量对泛滥成灾的砂石盗采问题采取有效措施。以至于,直至2016 年5 月14 日还发生了因盗采矿石而导致的6 死1 伤的恶性事件。简单而言,一方面,随着基层治理法治化的推进,越来越多的基层治理事务如土地管理、城建规划、环保执法等被纳入了法治轨道,管理的主体从乡镇政府转移到了上级部门;但在另一方面,绝大多数专业部门的执法能力并没有提高,导致其履职率极为低下。比如,根据统计,2016 年和2017 年,当地区级部门仅有3 个部门履职率年均超过10%,有十多家部门在5%以下甚至是0(见表1)。这就意味着,绝大多数行政事务仍然会以属地责任的名义从相关部门转移到乡镇政府,成为剩余事务——那种对于有关部门而言是专业职责,但对于乡镇政府而言却是“有责无权”的事务。

 
  综上所述,当前的基层政府处于双重进程中:一是村级组织行政化,导致大量的村务或主动或被动地涌入基层行政轨道中;二是随着基层治理现代化,越来越多的基层治理事务被纳入法治轨道,由此导致了基层行政能力的弱化。而这两个进程看似相向而行,却都在共同制造基层治理的剩余事务,让基层治理限于困境之中。
 
  三、治权弱化及属地管理嬗变
 
  在“制图术”的视域下,属地管理本质上是一个建立在地理空间可治理化基础之上的治理术。国家将疆域划分为各个不同区域分而治之,不同的治理层级对应不同大小的区域。在典型的分权体制中,各个层级的政府负责区域范围内的所有事务,这便是属地管理的原型。只不过,随着现代治理技术,尤其是官僚制的发展,上级政府不仅可以通过官僚制加强治理行为的专业化水平,亦借此加强了对下级政府的控制。因此,在现代治理体系中,并不存在原始的“分封”意义上的属地管理,中央和地方之间总是在集权和分权之间寻找平衡。就治理规律而言,只要是实行地方分权的国家,中央政府总要通过垂直管理体制来强化中央集权。只不过,根据实际发挥的作用,垂直管理可分为实体性和督办性两种模式。前者按照“中央部门决策、垂直机构执行”的方式运行,与地方政府关系不大;后者按照“中央部门决策、地方部门执行、垂直机构督办”的方式运行,与地方政府关系紧密。
 
  当前的基层治理困境,本质上是属地管理嬗变的结果。而这一变化,与近些年来乡村体制变革及行政体制改革有密切关系。简单而言,这些变化,共同导致了乡镇治权的弱化。
 
  首先,乡村体制的变革。以世纪之交的农村税费改革及免税为标志,乡村治理体制发生了巨大变化。简单说来,乡村两级组织属地管理的自主性受到了极大弱化。一方面,村级提留废除,让绝大多数中西部村庄失去了集体经济基础,村级事务的处置能力大大下降。与此同时,村级组织的运行由财政转移支付支持,绝大多数村庄公益事业也依靠专项资金举办,导致村级组织的依附性进一步增强。其典型表现是,通过村财乡管、村干部坐班制等制度设计,村级组织自我管理、自我服务的动力亦变小。另一方面,乡镇政府在失去了“三提五统”之后,已经没有一级财政。尤其是在项目制背景下,乡镇政府的主要重心不再是农村工作,而是承接项目。乃至于,乡镇政府仅仅是基层“分利秩序”的一环而已。这也就意味着,乡镇政府如同村级组织一样,其属地管理的能力已经大大下降。
 
  其次,行政体制改革。与税费改革同步的是,进入20 世纪以后乡镇体制也开始了巨大变革。这一变革主要是从两个方面开展的:一是精简机构和人员。税费改革以后,乡镇机构和人员大大精简,尤其是裁减了非正式行政人员,并将部分公共服务职能推向市场。二是行政理性化。其主要表现是,乡镇政权的正规化程度大大提升,内务工作渐渐代替外务工作,成为基层治理的主要负担。在乡镇政府丧失了财政基础,且其工作主要服务于上级目标的情况下,乡镇的治权也不够完整。
 
  具体而言,行政体制改革所导致的治权弱化,主要表现在两个方面:
 
  一是基层政权的悬浮化。税费改革以后,基层政权“悬浮”于乡村社会是普遍现象。这在平谷区表现尤甚。当地乡镇政权对村庄的权力渗透比较弱,对村级治理表现出放任的状态。尽管各个部门拥有大量的协管员,且也设置了控制村级组织的各种制度,但当地政府的公权力并没有下村,一直处于悬浮状态,国家与社会处于隔绝状态。比如,乡镇对村干部没有细致严格的考核制度,还是比较粗糙的百分制考核,而且考核压力不大,反而是奖励比较多。关于村民自治的法律章程虽比较齐全,但是这些规章制度大多成为墙上的制度,没有人愿意真正去执行,政府也没有下决心去监管,都寄希望于村民选出的当家人来自觉管事。但如前所述,当地的村庄分裂现象比较严重。
 
  二是国家权力的细碎化。在行政理性化的理念下,当地乡镇的职能部门过于细化,人员和机构高度分散。高度科层化的乡镇组织导致国家权力细碎化,每个乡镇干部看似按部就班,却不符合基层工作季节性、不规则性等特点,使得乡镇政权缺乏灵活性。突出地表现为,部门细分却难以有效整合,单个部门的力量小,故而没有办大事的能力。
 
  从条块关系的角度看,一旦很多属地管理事务上收到垂直管理部门中,而属地政府又无足够的治权,就容易出现“看得见的管不着;管得着的看不见”的困境。以砂石盗采治理为例,它是典型的条块分割导致的治理痼疾。一个“理想型”的砂石盗采场,恰恰是有利于政府监管的灰色地带。在平谷区,砂石盗采场一般由三类人合伙。1.合法商人。这一部分人有经营头脑和管理经验,亦有市场渠道,是利润的可靠保证。2.地方团伙。这一势力本身就有动力介入获得一杯羹,更重要的是,砂石盗采要排除各种干扰,少不得他们的“保护”。3.村干部。欲从村集体或农民手中获取经营权,以及减少群众上访,少不得村干部的协调。就我们调研的情况看,几乎所有砂石盗采场背后都存在这些利益群体的联盟,因此形成一条若隐若现的基层灰色利益链。
 
  如表2可见,如砂石盗采这样的灰色利益聚集的治理事务,涉及部门甚多,需要多部门联合执法;且尤其需要属地政府和村级组织强有力的监管。但现实是,乡镇政府作为属地责任主体并无执法权,村干部不单单难以成为监管者,反而容易为利益所俘获,成为问题的制造者。而绝大多数地方政府的部门执法是分裂的,单部门执法的力度几乎是无效的。比如,国土执法队是砂石盗采的主要监管和执法部门,但实际情况是,哪怕国土执法队发现并控制了盗采现场,只要利益团伙敢于反抗,执法队员也是没有办法的。因为行政执法部门没有人身控制权,亦无针对车辆的执法权,违法分子当场驾车逃窜,国土执法部门是没有任何有效措施的。每个地方倒是有联合执法机制,但联合执法往往反应迟钝,无法对随时随地发生的砂石盗采现象作出回应;并且,联合执法的行政成本极高,主责部门倒是有积极性,但配合部门却不一定了。


 
  在这个意义上,与人们想象不同的是,属地管理和垂直管理之间并非此消彼长的关系。在基层治权实践中,很可能是同消同长的关系。即,属地管理能力的弱化,同时会影响垂直管理效果;而垂直管理能力的不足,亦会影响属地管理能力。因此,迫切需要创新基层治理体制机制,实现属地管理与垂直管理的有机结合。
 
  四、条块整合与基层赋权
 
  “街乡吹哨、部门报到”经验本质上处理的是条块关系问题。实际上,在处理条块分割等科层制弊端的问题上,很多具有中国特色的治理机制在发挥积极作用,包括运动式治理机制、“小组治国”、中心工作等。而“街乡吹哨、部门报到”机制,一开始的确也是源自于既有的治理机制。为治理砂石盗采、盗挖金矿等问题,平谷区于2017 年初启动了全力确保安全生产、安全稳定,打击金矿及砂石盗采,打击其他违法犯罪活动的专项行动(简称“双安双打”)。从2017 年1 月17 日起,金海湖镇作为试点,开展了连续117 天的专项行动。为此,区委区政府在金海湖镇成立了“双安双打”专项工作指挥部。其由镇委书记和镇长担任指挥部的总指挥和执行指挥,公安、国土、水务等16 个区级职能部门为成员单位,要求指挥部成员单位,做到“事不绝、人不撤”。本次专项行动共行政立案17 起,查扣涉案车辆16 辆(台),解除土地承包合同4 份,公安局共立非法采矿刑事案件16 起,刑拘6 人,上网追逃1 人。
 
  本质上,“双安双打”是一场运动式治理,综合运用了“小组治国”、联合执法等工作机制。其特点是借助地方最高权威,充分调动协调各职能部门的力量,专项治理某个突出问题。一般而言,问题解决了,治理亦结束了。只不过,不同于普通的运动式治理,平谷区“双安双打”行动通过运动建立了一套行之有效的、具有常规意义的工作机制。具体表现为,它将传统上的临时性的联合执法活动常规化了,并通过条块整合措施为基层赋权。传统上,联合执法主要包括两种形式:“一门主责、其他配合”或“部门布置、乡镇落实”。也就是说,联合执法主要是服务于部门目标的,并不服务于属地政府的治理能力提升。而通过“街乡吹哨、部门报到”机制将联合执法机制嵌入到属地政府主导的基层治理活动中后,联合执法活动就成了强化属地管理能力的重要机制。
 
  “街乡吹哨、部门报到”机制实际上是一个条块整合机制。平谷区“双安双打”行动所形成的常态治理机制的主要有三点:一是建章立制。为确保“双安双打”各项工作取得实效,指挥部制定并执行“8+4”工作法,具体是指联防联保、日常管理、突击巡查、废弃矿洞清查等八项工作方案和重大案件会商制、重大问题协调制、周例会制、周巡查制四项工作制度。二是全面摸排,建立各类隐患台账。坚持问题导向,集中乡镇和部门力量,对全镇各类隐患,进行全面摸排,建立隐患台帐。针对摸排出的隐患台账,以正式函的形式函告相关职能部门,并全力配合各部门开展执法工作,将各类隐患有计划的逐一清账。三是上下联动,建立执法模式。制定了“乡镇吹哨、部门报到”的联合执法链机制,形成了账单式执法、突击式执法、常态化执法等三种联合执法模式。
 
  “街乡吹哨、部门报到”机制作为一项基层治理机制创新,其切入点是调整条块关系,以此解决条块分割和权责不一致的问题。主要作用是,强化了属地政府的管理力度,明晰了执法部门间的职责和权限,由区法制办重新明确执法部门职责和执法清单,解决了以往执法部门各自为政、职责交叉不清的问题。另一方面,以问题为导向,建立了一套规范而实用的基层治理流程。这个流程的第一步是属地政府将“看得见管不着”或“看不见管得了”的基层治理问题激活,从而启动成为一项“法律事实”;第二步是属地政府和执法部门共同实施法律,通过依法治理的形式解决基层疑难问题;第三步是对治理结果进行绩效评估。很显然,这完全是标准的政策循环过程。只不过,一般的政策循环的起点在上级决策部门,而“吹哨报到”的议程设置权却在基层政府,强化了基层政府的治理能力。
 
  通过条块整合,“街乡吹哨、部门报到”实现了基层赋权。首先,赋予了属地政府召集权。区法制部门通过梳理各个部门在基层治理中的权力和责任,制定了权责清单。根据这个清单,属地政府在实施属地管理责任的过程中,有权召集相关部门开展联合执法。赋予属地政府召集权,事实上意味着传统意义上的上下级关系得到了改变,属地政府可以在一定程度上决定上级部门何时何地使用执法权。其次,赋予了属地政府指挥权。借鉴“双安双打”工作中的问题排查机制,平谷区对所有突出的社会治理问题,如砂石盗采、养殖污染排污、大货车治理、违建等建立了问题清单。并以此为基础,建立台账,以便清账。“清账”的过程,基本上都是由属地政府主导建立指挥部,属地政府的党政一把手对参与联合执法活动的各部门执法人员拥有指挥权。再次,赋予属地政府考核权。“街乡吹哨、部门报到”机制的最后一环是建立执法效果清单。其实质是,赋予属地政府对上级部门的考核权。简言之,部门工作的绩效如何,乡镇政府可以根据每一次“吹哨、报到”行动作出评价,并以此为依据年终考核部门工作。

 
  五、治理下沉与属地管理再造
 
  近些年来,随着国家宏观调控以及统一供给政策进程的加速,在宏观调控、市场监管以及专业执法等领域进行了垂直管理改革。这在客观上对基层治理架构产生了巨大冲击,主要表现为基层普遍面临“权责不一致”的窘境。然而,从国家治理体系和治理能力现代化的角度看,通过垂直管理改革来平衡分权体制的固有缺点,本身无可厚非。并且,从改革的出发点看,垂直管理改革并不意味着要完全替代属地管理体制,更不意味着要弱化基层治权。恰恰相反,在垂直管理改革的过程中实现治理重心下沉,尤其是在条块关系中通过对“块”的制度化赋权来实现权力平衡,已经是各地基层治理的共同选择。如前所述,“街乡吹哨、部门报到”经验也是以实现基层赋权为主要目标。客观上,这一机制通过治理下沉,再造了属地管理。
 
  首先,“街乡吹哨、部门报到”是一个治理下沉机制。(1)人员下沉。在垂直管理体制下,上级部门的执法人员主要服务于部门目标,并不在意属地政府的治理目标。以至于,如表1 所示,部门的行政履职率极低——仔细分析,这些未曾触发的部门事务,多以“属地责任”的名义转移到了属地政府,而部门执法力量只专注于其核心职能。比如,国土执法只关注城区的建设用地使用状况,对农用地上的违法行为并不在意;交通部门关心交通要道上的超载行为,但对农村中违章的大货车不一定上心。而通过“街乡吹哨、部门报到”机制,事实上将上级职能部门的执法人员下沉到了基层,无形当中增强了属地政府的行政能力。(2)职能下沉。“街乡吹哨、部门报到”机制的一个重要基础工作是制定各部门的权责清单。一旦权责清单明确,也就意味着上级部门有服务属地管理的职责。因此,“街乡吹哨、部门报到”表面上是人员下沉,实质上却是部门职能下沉。一旦条块之间实现了整合,不仅意味着属地政府成了垂直管理体系的有机组成部分;更意味着上级职能部门也具有属地管理的职责。也正是在这个意义上,上级部门的职能下沉是属地管理再造的关键力量。(3)资源下沉。从北京市的经验看,“街乡吹哨、部门报到”意味着治理资源的下沉。包括财政资源、政策资源、人员保障等,都在大幅度提高。客观上,上级部门人员和职能的下沉,本身就意味着治理资源的下沉。
 
  其次,“街乡吹哨、部门报到”再造了属地管理。不变体制变机制,这便是“街乡吹哨、部门报到”改革的方法论。这是因为,基层治理的基本架构是既定的,地方政府并没有权力来改变。比如,各个政府部门的职责界定,是自上而下的行政体制所决定的,基层政府无权改变。就砂石盗采问题而言,其执法权分散在国土、安监、水务、林业、农业、市场监督、交通、公安等部门中,哪个部门都无法完全规制砂石盗采行为;乡镇政府作为属地责任单位,更是缺乏执法权。站在属地责任单位等角度看,这些问题的根源在于“权责不一致”;站在部门的立场,则很可能是乡镇政府履职不力或相关部门不配合所致。不管这些认识是否正确,可以确定的是,地方政府无法改变既定的行政体制。因此,合理的做法是在既有体制下再造属地管理。
 
  具体而言,属地管理再造主要表现在几个方面:(1)“清理”治理痼疾。在“不出事逻辑”下,我国农村治理的重要特点是“捂盖子”,不愿意正视问题,导致问题积累越来越多,每个地方都积压了诸多治理痼疾。比如,在平谷区有关部门全面梳理了基层治理中的重点难点问题,包括砂石盗采、违建、“四抢”、养殖污染排污、大货车过境存在时间长的治理痼疾。而“吹哨报到”的关键在于,它赋予了基层政府足够的权力,使得基层政府敢于直面问题。一是通过清理过去的治理痼疾,重塑了基层政治生态;二是通过激活属地政府权能,增强基层政府的回应性,及时化解基层社会矛盾。某种意义上,“吹哨报到”实际上是激发基层干部敢担当、敢作为的保障机制。(2)基层政权从“悬浮”到“嵌入”。在当前的农村治理过程中,乡镇党委政府对村级组织和村干部的“失控”现象让人震惊。某些村干部无视党纪国法,乡镇党委政府却毫无办法,乡镇干部在面对农村工作时,普遍有畏难情绪。追根溯源,这是基层政权长期不做群众工作,片面理解村民自治的结果。而通过“吹哨报到”机制,一方面基层政府的管理和执法力量顺利进入了村庄;另一方面,通过党建引领基层治理的方式,基层政权亦强化了对村干部和其他服务人员的统筹管理。在这个意义上,基层工作就可以建立在扎实的群众基础之上。(3)基层工作从“权宜之计”到依法治理。平谷区“街乡吹哨、部门报到”的机制设计及经验总结,一直都是法制办在主要负责。因此,这个经验一开始就贯彻了依法治理的理念。从结果上看,这一机制的确有效规范了基层治理行为。属地政府和相关执法部门,不仅获得了法律保障,更是习惯了依法行政。这极大改变了过去依靠权宜之计解决问题的行政惰性,法治精神得以彰显。
 
  六、结论
 
  “街乡吹哨、部门报到”改革,是一个典型的“从小处切口、点上发力”的经验。这一经验,看似只是解决了基层治理中的“小问题”,却是关系到基层治理现代化的大经验。说到底,基层治理的主要任务是解决老百姓关心的“小事”,而不是完成“大事”;评价基层治理好坏的关键是,它能不能及时有效回应群众诉求。“吹哨报到”恰恰契合了基层工作的这一特点。更难能可贵的是,“吹哨报到”是在并不增加治理资源的情况下,完全通过完善基层治理体制和机制来提高治理绩效的。
 
  “街乡吹哨、部门报到”经验对基层治理现代化的理论启示有三:一是它有效应对了基层治理需求。基层治理有面对面做群众的工作的特征,需要处理大量细小琐碎难以处置的剩余事务,“小事不出村、大事不出乡”是基层治理的基本原则。“街乡吹哨、部门报到”恰恰针对的是那些长期存在的剩余事务的处置,回应了群众诉求。二是它着力于再造属地管理。属地管理是基层治理的一项基本制度设置,尽管它在垂直管理改革过程中受到一些冲击,导致近些年来基层治权弱化,基层治理陷入窘境。但本质上,垂直管理和属地管理并不存在简单的替代关系。尤其是在基层治理实践中,条块整合在极大程度上实现了基层赋权,并有利于提高职能部门的履职率。三是它重塑了基层治理生态。简单说来,“街乡吹哨、部门报到”机制为乡村治理法治化提供了有效的实现路径。这为改变存续多年的基层权宜之计式的治理方式,实现规则之治创造了条件。
 
  

时间:2019-07-08   来源:《云南行政学院学报》   作者:吕德文

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