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新时代“枫桥经验”的深刻内涵探析 ——对浙江诸暨市江新社区治理创新实践的调研总结

2018-08-15   来源:《国家治理》周刊   作者:褚宸舸  
本文以近年来诸暨市江新社区的实践为例,重点描述“枫桥经验”作为乡村基层社会治理经验如何在城市落地开花,并着重探讨如何创新城市社区治理模式和社区治理方式,是新时代“枫桥经验”题中应有之义。


  中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,提出“城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实,事关居民群众切身利益,事关城乡基层和谐稳定”。城乡社区是社会治理的基本单元,其中城市社区是城市基层治理的平台。近年来,中央对城乡社区治理提出了一系列新理念、新思想、新要求,为促进相关治理体系和治理能力现代化进行了顶层设计。治理理念在城市社区层面的运用催生并丰富了社区治理的相关实践。各地城市社区治理将民主、参与、责任、理性等原则导入实践,逐渐呈现出治理主体多元化、治理方式多样化等特点。
 
  浙江省诸暨市江新社区贯彻“枫桥经验”,开展了富有成效的治理实践。浙江是基层协商民主的先发地,曾涌现出温岭“民主恳谈”等典型案例。在“枫桥经验”的发源地浙江省诸暨市也有乡村协商共治的经验,例如枫源村“三上三下”民主议事机制及各级“乡贤参事会”等。这些创新探索,把协商民主与基层社会治理有机结合起来,逐步形成多元共治的机制。
 
  江新社区作为诸暨市创新发展城市版“枫桥经验”的典型代表,以加强党建为引领,以创新社会治理为动力,以增强社区自治和服务功能为重点,构建基层社会服务管理平台,推动社区治理体制机制改革创新,引领带动社区治理整体水平迈上了新台阶。
 
  江新社区属于诸暨市较大的社区,于1996年9月成立,位于诸暨市暨阳街道城东区,东至环城东路,南至暨东路,西至艮塔东路,北至江东路及滨江北路。社区区域面积为0.79平方公里,社区共有楼群201幢,截至2018年6月,有居民5037户,总人口14100人,其中在册户数2986户,人数7457人。江新社区既是居民集聚区,也是繁华商业区。社区内有16家共建单位,480余家商贸业单位,流动人口众多,治安情况较为复杂。
 
  江新社区为适应社会主要矛盾的变化,满足居民需要,在打造共建共享共治的社会治理格局方面勇于探索,在维护和谐稳定美丽的社会环境方面积极开展工作,先后获得“全国和谐社区建设示范社区”“省平安家庭创建活动示范社区”“ 省级文明社区”“ 省级百佳社区”等荣誉称号。
 
  本文以近年来诸暨市江新社区的实践为例,重点描述“枫桥经验”作为乡村基层社会治理经验如何在城市落地开花,并着重探讨如何创新城市社区治理模式和社区治理方式,是新时代“枫桥经验”题中应有之义。
 
  城市社区多元共治模式的形成
 
  一般而言,社区治理有三种实践模式:一是行政主导型。即强调政府指导,主要手段是行政管理,因此,社区治理主体对行政力量的依赖度较高。二是自治型。政府对社区的干预较少,社区居民和社区组织在社区治理中发挥核心作用,社区决策机构、执行机构和监督机构能够正常运转,社区按照法律和其他制度安排规范运行。三是共同治理型。构建社区自治系统与政府行政系统的共生机制,政府在培养、指导社区组织过程中逐渐将管理职责让位于社区居民与社区组织,社区治理多元主体合作,互动治理机制有效联动。
 
  江新社区凝聚政府、居委会、社区组织、驻区单位以及社区居民的共同力量,积极构建多元化的城市社区治理主体。这种新的社区治理格局和治理体制,与传统社区治理体制的最大差别就在于,强调社区治理的主体不是一元的,而是多元的。政府、社区以及居民各归其位,并且各担其责。
 
  政府顶层设计和工作指导
 
  政府指导绝不是政府包办一切,而是政府要担负起健全社区治理体制机制、完善政策法规、引导和支持各方力量积极参与的责任。第一,立足于社会发展的实际情况,对社区的建设和发展进行宏观指导,健全利益表达、协调、保护机制,引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。第二,负责为社区提供公共服务,监督社区居委会和社区社会组织,着力完善社区治理体系的构建。第三,支持各类社会主体自我约束、自我管理等功能,发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等“软法”在社区治理中的积极作用。第四,积极发挥政府自身优势,协调各方关系,厘清“权力清单”。
 
  依托居民委员会
 
  居民委员会作为基层群众性自治组织,是社区治理的重要主体。居委会一方面发挥满足社区成员需求的作用,提供多种社区服务;另一方面作为连接政府和社区成员的桥梁与纽带,在充分发挥自治职能的同时,积极协助政府开展社会治安、法律服务、社区矫正、矛盾纠纷化解、特殊群体服务管理等工作。
 
  发挥社区居民主体作用
 
  居民是社区发展的主体力量。参考“枫桥经验”的实践,江新社区通过制度保障和推动社区居民参与治理,增强社区居民主人翁意识,合民心、聚民力,让居民管事、让居民做主。此外,社区充分发挥精英居民的主体优势,挖掘社区内党员的活力、凝聚力与创造力,培育社区居民的志愿服务精神。
 
  培育并发动社会组织参与
 
  社会组织是社区治理的重要力量。随着社区居民需求的多样化和利益主体的多元化,社会组织在社区内扮演着治理的辅助者、服务的提供者和活动的组织者等多重角色。例如,江新社区充分培育社会组织,为社区居民提供公共服务:由楼道长、社区党员组建的“笑笑志愿者”队伍每晚协助公安部门开展治安巡逻,防范风险;居民乐队、排舞队、晚唱队组织居民开展娱乐活动,促进社区的和谐;“江大姐议事会”组织居民对社区事务进行讨论和决策,成为凝聚民情民意的一条重要渠道。
 
  驻区单位大力支持
 
  驻区单位是指社区辖区内的企业、事业单位及行政机关。尽管驻区单位与所属社区没有行政隶属关系,但驻区单位的场地、设施、资金、人才等资源优势可以有效补充社区治理中政府资源投入的不足,促进社区进一步开展工作。江新社区通过与驻区单位进行沟通交流,确定任命一名驻区单位的人员作为联络员,积极组织辖区内16家驻区单位发挥各自专长,共同参与社区建设,化解社区治理中的一些困难。例如,当社区需要开展青少年法制培训的时候,来自司法局的联络员可以指派专业人员讲授法制宣传课;若小公园内某树的花粉飘散严重影响了居民生活,社区可通过与驻区相关单位联系,利用驻区单位园林管理处的资源对树木进行治理或转移。
 
  城市社区居民自治的实施
 
  社区需要积极开展自治、法治、德治“三治融合”的示范社区建设工作,建立健全以自治为基础、德治为引领、法治为保障的治理体系。江新社区自2007年便开始实施了社区居委会公推直选的程序,实行党务、居务、财务“三公开”制度,设立了居民议事协商委员会和居务监督委员会。同时,社区建有“社区片警—社区片长—居民组长—楼群组长—邻里守望员”五级综治工作网络,横向到底、纵向到边,营造出“家庭琐事不出楼道、邻里纠纷不出社区”的和谐氛围。
 
  自治为基础
 
  把社区事务的决策权交给居民,推动居民自治化、规范化和程序化。把居民、楼群组长、党员干部等成员积极动员起来,参与社区公共事务的治理。依托居民代表会议、居民议事协商会、居务监督会等组织,形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。社区的事务从讨论到决策,都由居民自己作主,形成“自己的事情自己办,小区的事情小区办,大家的事情商量办”的议事原则。
 
  “社区民主议事会”主要由社区党组织负责人和居委会负责人各1人、居住本社区的党员干部3至5人、居民代表3至5人组成。议事会主要的工作内容是及时解决居民反映的问题,一时不能解决的重大问题,需按照有关政策,向居民及时说明情况,待条件成熟后立即办理。把居民提出的合理建议,通过公开栏向社区居民进行公示,广泛征求社区居民的意见和建议,形成统一意见后,将社区无法解决和落实的问题,及时向上级机关反映,由上级有关部门和上级领导出面帮助协商解决。
 
  党组织是核心
 
  着力加强基层党组织建设,充分发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。
 
  首先,注重社区党组织建设。建立健全社区党委领导下的以小区为格、楼栋为点的“小区支部+楼栋党小组”的党建工作机制和组织架构,设立党员先锋岗,划定党员责任区。江新社区目前共有642名在职党员,73名返乡走亲干部,325名支部党员,党员人数约占社区总人口的22%。在社区社会组织中成立3个“两新”党支部,在社区17个网格建立17个小区党支部,在34个楼道建立党小组,形成了完善的“党委——党支部——党小组——党员代表——党员”五级工作网格。
 
  其次,对党员队伍进行分层教育、分类管理。通过收看电教片、支部书记上党课、交流讨论座谈会等方式对老党员加强管理,通过电视、网络、微信等平台对年轻党员进行日常教育,贯彻党的重大方针政策。对流动党员进行每月电话、短信联系,跟踪管理以定期了解流动党员的思想和动态。
 
  再次,推动党员活动“三定一查”:确定每月10日为党员活动日,集中开展学习教育;固定党员责任区,充分发挥党员的先进性作用,将党员所在楼道划分为“党员责任区”,掌握居民信息动态,及时提供帮助服务;固定党员联系户,每个党员联系一名居民,在思想上、生活上提供一对一帮扶。
 
  服务是根本
 
  江新社区工作者主动上门服务是对城市社区治理工作方法的创新,即推行“你说话我办事”的宗旨,变被动工作为主动服务,使居民办事做到“小事不出楼,大事不出区”。以前是居民找社区解决困难,现在是党员、社区工作者主动进小区去了解居民需要反映和解决的事情。在走访居民的过程中,社区工作者也赢得了民心。例如,孙伟成夫妇居住在江东新村5幢,年事已高又体弱多病,身边没有子女照顾,因此网格长尽量上门为他们提供方便的服务,包括送市民卡、上门收取医疗保险费用等。在社区工作者的走访过程中,得知江东新村的孙老太已满90岁,便向她儿子徐师傅说明老太已达到享受政府埋单的居民养老服务的标准,徐师傅很快为他母亲办理了相关手续,使孙老太在第一时间享受到了政府福利。
 
  “江大姐调解室”对综治工作的参与和促进
 
  城市社区综治机制和全科网格的建立
 
  社区综治工作中心始建于2005年,建立之初主要以社区巡逻为主,后来又增加了统筹社区治安、平安志愿者巡逻、社区矫正、法律服务、矛盾纠纷化解、特殊人群等服务内容,真正成为综治工作中心。中心主任由社区党委书记兼任,配备一名专职副主任,并由2名社工、社区民警、律师、调解服务团队共同组成。综治工作中心的创新主要是:第一,推动成立“笑笑志愿者”队伍,由楼道组长、社区党员、退休干部、机关工作人员和热心公益的社区居民组成,共有1562人,本着“我为大家巡一夜,大家为我巡一年”的共识,每夜协助公安部门开展治安巡逻。该队伍仅2017年就处置上报苗头事件136起,将一批治安隐患消灭在萌芽状态里,为平安社区筑起了一道流动防线。第二,建立综治工作示范园,把社区中的一个公园作为综治平安体验园,建立各类安全防范的宣传教育主题墙,引导社区居民在喝茶闲话之余,学习危险防范知识,提升发现处置各类安全隐患的能力。第三,创办社区学院,为居民讲授法治知识、危险防范技能,暑期为学生讲授法律知识,同时也为居民开设了文化课和书画、摄影、舞蹈、太极等兴趣课程,教师都是由社区有专业知识的志愿者担任。此外,社区还把另一个公园建成了文化乐园,居民乐队、晚唱队、排舞队等均可在公园内进行自主排演和休闲,既丰富了居民的文化生活,又为社区增添了活力。
 
  根据社区的楼层分布、地理位置、居民数量等因素,以社区组织为核心,按照“专职力量一员一格、兼职力量多员一格”的原则,江新社区划分为17个网格,社区书记担任网格长,9名社区干部和8名居民党员担任专职网格员,每人配备一部“平安通”手机,156名楼道长担任网格信息员。
 
  所有网格员、信息员对所在网格进行巡查走访时,坚持“全科网格、全心服务”的理念,面对面倾听民意,了解群众诉求和社区情况,随后运用“互联网+”手段,将邻里纠纷、安全隐患、重点人员异常动态、流动人口变更等信息第一时间通过“平安通”手机上报,随后街道四个平台综合指挥中心派单处理,做到信息第一时间收集、上报、处理,实现服务群众‘零距离’,打通了基层治理的最后一公里,由此构建出一张“横向到边、纵向到底、条线结合、及时处置”的社区“全科网格”。例如,网格员在巡查中发现来自外省的早餐店老板行为可疑、行踪神秘,可能涉及参与邪教组织。网格员第一时间上报相关信息,会同城东派出所干警将潜伏于社区的两位参与邪教人员抓获,并及时移交相关部门处理。
 
  “江大姐调解室”对社区矛盾纠纷的化解
 
  “江大姐调解室”是社区为居民自治搭建的一个平台,通过吸纳基层群众参与矛盾纠纷化解工作,让居民自己的事情自己解决。“江大姐调解室”由社区居民自发成立,以主打“亲情牌”的形式自主解决社区矛盾。“江大姐调解室”的调解员在处理矛盾纠纷时,不仅从法律角度分析问题,而且非常注重中国传统文化的人情和面子。调解员特别强调“情、理、法”相结合的工作方式,并且结合社区情况和本土文化,将矛盾纠纷灵活解决。
 
  “江大姐调解室”建立之前,社区里已有若干名热心且能说会道的妇女,得知家庭内或邻里间有一些矛盾纠纷后,她们经常自告奋勇前去充当“和事佬”。2011年4月,江新社区组织12名热心大姐以社区名称的首字为名创建了“江大姐调解室”,并为调解工作提供了专门的办公室。成立至今,“江大姐调解室”已协助社区调委会调处各类矛盾纠纷206起,成功率高达98%以上,居民当中一旦出现矛盾纠纷,首先想到的就是找“江大姐”。目前,调解室共有调解人员35人,其中包括了党员、律师、从法院退休的老同志等各类人员。经过十多年的调解工作,调解员积累了丰富的经验,特别是从法院退休的老同志,把以前的案例与司法经验运用到民间调解中,得心应手,把矛盾化解在基层、把问题解决在当地、把隐患消除在萌芽状态。总之,“江大姐”已经成为邻里和睦的“老娘舅”。“江大姐调解室”创新发展“枫桥经验”,为创造和谐稳定美丽的社区环境作出了重要贡献。
 
  例如,桂花园小区部分居民在房前屋后种植蔬菜,在文明城市创建过程中,大部分已被清除。13幢1楼傅师傅虽然也积极配合门口蔬菜的清除工作,但是却不肯清除洋大蒜,理由是“这个品种比较少见,要留到明年做大蒜子用”,无论怎么劝说都不肯拔除。于是社区派了“江大姐”前往,一开始傅师傅态度强硬,甚至一走了之,避而不见。“江大姐”面对一次又一次的碰壁,依然一再坚持上门,与他拉家常,动之以情,晓之以理,讲明利害关系,希望他顾全大局,配合工作。虽然傅师傅留的大蒜量不多,但是如果不拔掉,其他居民肯定有很大意见。没有公平就不能服众,蔬菜种植之势必会重新蔓延。由于“江大姐”以普通居民的身份出现,傅师傅在心理上比较容易接近,最后忍痛割爱,同意物业予以清除。
 
  又如,2017年5月,桂花园20幢居民甲在小区栏杆悬挂卖鸡蛋的广告,经物业劝说后仍不拆除广告,最后广告被物业强制取了下来。而相邻21幢的居民乙在两幢房屋之间的大片空地上种植了大量蓝莓,物业却视而不见。本来关系就不睦的甲乙两家,针对物业不平等的处理方式而心生怨气。甲还买来桂花树苗,仿效乙在房前屋后种植。了解到事情缘由后,“江大姐”一次次做双方的思想工作,经过苦口婆心的劝说,最终甲乙双方都拔除了在公共绿化带的蓝莓树和桂花树。之后,社区出面请园林补种绿化带,还居民一个整洁优美的生活环境。
 
  目前,“江大姐调解室”的运行已经制度化。例如,制定了《江大姐调解室工作制度》、《江大姐调解室主任、调解员职责》、《江大姐调解室首席调解员工作职责》、《江大姐调解室当事人享有权利、义务》和《江大姐调解室工作纪律》等。《江大姐调解室工作制度》中明文规定:江大姐调解室是社区的自治组织。在调解中,遵循以下原则:依法原则,依据法律、法规、规章和政策进行调解,法律、法规、规章和政策没有明确规定的,依据社会公德进行调解;自愿平等原则,在双方当事人自愿、平等的基础上进行调解;尊重当事人诉讼权利的原则,尊重当事人的诉讼权利,不得因未经调解或调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。《江大姐调解室工作纪律》中规定:不得徇私舞弊;不得对纠纷当事人压制,打击报复;不得侮辱、处罚当事人;不得泄露当事人的隐私;不得吃请受礼。
 
  “江大姐调解室”是居民自治和矛盾纠纷解决的一个良好范例,该调解室把原有的以社区干部为化解矛盾主导力量的模式,转变为吸纳基层党员、群众参与到矛盾纠纷化解中来,实现居民自己解决自己事情的自治模式。
 
  

责任编辑:songtt

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