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动荡中的全球治理体系:机遇与挑战

2019-04-19   来源:《当代世界》   作者:庞中英  
虽然这些新全球治理机制的未来发展注定存在不确定性,但与传统国际制度(如世界银行)相比,却因其制度创新而初步展现出活力。基于此,本文主要探讨全球治理体系正在发生的深刻变化,分析其所面临的机遇和挑战,并对全球治理的未来进行展望。

  冷战结束后,两极格局瓦解,全球治理兴起。经过20多年发展,当今全球治理体系正在发生自冷战结束以来最为深刻的变化。客观和全面地看,这些变化既有令人忧心的危机,也有积极的改进。有些国家,如特朗普执政后的美国,宣布退出一些全球治理机制;而有些国家,如中国,则不仅继续参与全球治理,而且正努力为全球治理体系注入新的活力。目前国际社会对全球治理的需求仍然很大,即使是那些批评全球治理并选择“退群”的国家,也仍在使用现有的全球治理机制。例如,美国对世界贸易组织上诉机构当前面临的危机负有直接责任,但与此同时却继续利用该机构处理与其他国家的贸易纠纷。联合国主导的主要全球治理进程,如维护和平、可持续发展、气候治理等,仍在困难中继续前行。有的国家确实在寻求替代性的全球治理体系,但有的国家,包括中国,仍然承诺不“另起炉灶”,强调继续维持第二次世界大战后建立的全球治理体系的重要性。尽管各国的认识、立场和政策不同,但对现有全球治理体系进行改革却是基本共识。为应对新的全球挑战,在一些国家的领导下涌现出了一批新的全球治理机制(如亚洲基础设施投资银行)。虽然这些新全球治理机制的未来发展注定存在不确定性,但与传统国际制度(如世界银行)相比,却因其制度创新而初步展现出活力。基于此,本文主要探讨全球治理体系正在发生的深刻变化,分析其所面临的机遇和挑战,并对全球治理的未来进行展望。
 
  全球治理体系更加复合
 
  全球治理是超越民族国家及民族国家组成的地区一体化机制,以诸如联合国等全球性公共产品(Global Public Goods)为平台,以国际规则、规范和制度为基础解决或者克服全球挑战、问题和危机的集体行动或者国际合作过程。显然,在解决全球问题的过程中,全球治理具有和平、政治、规范、多边、协商的性质。全球治理的存在并不意味着国际社会存在的所有问题都有了“以规则(规范、制度)为基础”的解决途径。全球治理是与非全球治理并存的。即便参与了全球治理,有些国家有时也并不依靠全球治理解决问题。例如,有些国家并不依靠联合国安理会解决国内或国际暴力冲突,或在对冲突武力介入时缺少联合国安理会的授权;有些国家并不依靠世界贸易组织解决与他国的贸易争端,甚至把国内法延伸到国外,如目前美国的司法“长臂管辖”(Long Arm Jurisdiction)等就不符合公认的国际法。
 
  20世纪90年代初,冷战的终结在加速全球化的同时,为解决持续增长的全球问题提供了机会,而全球问题的解决则巩固了冷战后的世界和平。21世纪的世界不同于以往世界的主要特征之一是同时存在全球化、全球问题和全球治理。当前的全球治理体系无疑是一个高度复合体系(Complex System)和多元体系(Pluralized System)。这个体系中不仅有在实力等方面差异很大的国家,也有各种非国家行为体。
 
  全球治理在冷战后的兴起至少有两大标志:一是非西方国家,主要是中国,加快了参与和融入1945年之后形成的国际制度(国际组织)的进程。正是因为中国等国家全面参与全球治理,才使包括联合国在内的国际组织更加体现出包容性和代表性。二是各种非国家行为体越来越多地参与到全球治理进程中,或者其中一些非国家行为体,本身就处于全球治理进程中(不管是作为全球问题的一部分还是作为全球治理的一部分)。在非西方国家和非国家行为体日益成为新全球治理体系的重要甚至主要组成部分后,全球治理体系也因此而逐步转型。新的全球治理体系是多方行动者或利益攸关者在包括权力、市场(包括贸易与金融)、生态(包括气候)、知识(包括技术)等全球结构中互动(包括交易与博弈)形成的。
 
  在全球层次,国家尤其是举足轻重的国家,其选择和行为对全球治理体系影响差别很大。有的国家是超级大国(如美国)。特朗普对美国长期以来实行的全球治理政策极为不满,对现存的全球治理体系更是牢骚满腹,决定退出一些全球治理机构或者协定(即“退群”)。美国的“退群”弱化甚至恶化了全球治理体系,引发其动荡。而有的国家(如中国)是冷战结束后在和平发展的世界环境下崛起的新兴大国。正好与美国相反,它们不仅继续参与现有全球治理体系,而且为全球治理注入了新的活力。全球治理体系由于中国等新兴大国的作用而得到维持和巩固。
 
  在地区层次,全球治理行为体,尤其是具有国际行动能力的地区一体化机构(如欧盟),使全球治理体系更加复合。2017年3月29日,英国启动“脱欧”进程。欧盟历史上第一次有成员试图根据欧盟《里斯本条约》第50条退出欧盟。不过,截至目前,英国“脱欧”对欧盟在全球治理中的作用并未构成直接打击。在英国“脱欧”的阴影下,欧盟仍在扩大并加强其在全球治理中的作用。新形势下,欧盟依然积极参与七国集团(G7)、二十国集团(G20)、联合国等复合全球治理进程。欧盟自称是全球安全尤其是海洋安全的最大保障者。需要指出的是,欧盟在全球治理中的作用仍然是一个重大全球议题,在欧盟内外对此议题存在各种争论。参与全球治理是欧盟“共同外交与安全政策”的主要内容之一。全球治理的其他行为体(世界其他国家、政府间国际组织及主要全球论坛)承认或接受欧盟在全球治理中的关键作用。欧盟与其他国际行为体(如中国),在全球治理中加强互动与协调,全球治理已成为中国与欧盟关系的基石之一。
 
  此外,冷战结束后,尤其是进入21世纪后,传统区域组织(如非盟和东盟等)、新兴地区或跨地区机构(如上海合作组织和金砖合作机制等)也都在发挥着加强而不是弱化全球治理体系的作用。
 
  全球治理的代表性和所有权结构得到改善
 
  全球治理的代表性是一个非常重要的议题。长期以来,很多国家和地区(如非洲)一直表示,其在全球治理中的代表性不足(Under-representation)。代表性不足是国际秩序不公正的一个表现。不过,随着全球治理体系的演变,全球治理的代表性正在得到改善。始于2008年的G20峰会,为治理全球金融危机,开始把冷战后才全面参与全球治理的几乎所有“新兴经济体”(Emerging Economies)都囊括进来。这些“新兴经济体”出人意料地在G20框架下联合起来,以金砖合作的形式与G7等展开互动。G20为提高全球治理的代表性发挥了关键作用。在G20的推动下,中国等国家在国际金融组织中的代表性(“话语权”)因其贡献不断增大而有所提高。2019年,中国成为联合国和联合国维和预算的第二大会费国,这提高了发展中国家群体在联合国主导的全球治理进程中的代表性。自1992年以来,联合国一直都在进行改革。安理会改革是联合国改革的中心。特别是在其成立60周年的2005年和70周年的2015年,联合国改革势头不减。然而,联合国改革并未取得令成员国满意的进展。近年来,德国建议法国放弃其在安理会中的常任理事国席位,由欧盟取代,法国则驳回了德国的提议。
 
  在改进参与国家在全球治理体系中的代表性问题上,目前谈论较多的是基于贡献的“话语权”,具体体现为其“投票权”(即决策权),谈论较少的是全球治理体系中的“所有权”(Ownership)。然而,“所有权”问题比“话语权”更加重要,因为所有权可以说明全球治理到底是谁的,为谁进行全球治理,谁来进行全球治理。如同公司治理,全球治理体系中主要行动者在该进程中的所有权及所有权结构决定着全球治理的成败。
 
  全球治理体系中非国家行为体代表性存在的问题更加严重。联合国一直重视非国家行为体对全球治理的参与,非国家行为体几乎参与了所有联合国组织的重大全球治理进程。尽管如此,目前非国家行为体在全球治理中的作用仍然需要继续强化。只有让非国家行为体充分参与,人类才能从根本上治理全球问题。
 
  全球治理后退的危险性
 
  有学者指出,全球治理确实在后退。但问题在于,全球治理到底要退到何处?全球治理体系需要改革,而必要的改革是为了进步。
 
  冷战结束后,一些全球治理实践日益深化。今天看来很平常的国际集体行动,在冷战结束之初却是“充满雄心”的。1995年成立的世界贸易组织(WTO)标志着超越旧的关税及贸易总协定(GATT)并建立面向21世纪的全球经济治理体系。与关贸总协定不同,世贸组织最终实现了第二次世界大战结束前夕人们关于构建真正的全球贸易组织的设想(关贸总协定是在全球贸易组织无法建立起来的情况下退而求其次的结果)。世贸组织设立了前所未有的争端解决机制(尤其是这一机制的核心——上诉机构)。世贸组织争端仲裁对于所涉方面具有约束力。目前,在“逆全球化”、民粹主义、民族主义再次兴起的背景下,世贸组织争端解决机制饱受争议。具有讽刺意味的是,提出争议的不是别国而是曾推动世贸组织建立争端解决机制并使用其上诉机构最多的美国。
 
  世贸组织上诉机构只是众多试图实现有效全球经济治理的一个机制。G20的“宏观经济政策合作”——相互评估过程(MAP),更是触及各经济大国涉及主权的国内经济结构。2009年举行的G20匹兹堡峰会将G20明确为“国际经济合作的首要平台”,倡议主要经济大国之间加强“宏观经济政策合作”。这意味着面对全球金融危机,全球经济治理得到进一步升级。当时参与G20进程的决策者深知全球治理不进则退并进而选择了“进”。不过,需要注意的是,在近几年的G20峰会中,G20在全球经济治理中的中心地位并没有得到强调。2010年6月,G20多伦多峰会建议对成员国的宏观经济政策进行评估;2010年11月,G20首尔峰会更提出根据指标性方针提高MAP;从2011年墨西哥主办G20起,MAP不再是G20进程的主题。
 
  大多数现有全球治理机构确实先天不足,存在设计缺陷,在运行中积累起诸多问题。所以,全球治理机构改革的必要性和迫切性已成为全球治理参与者的共识。不过,到底如何改革,各参与者立场不一,甚至相互冲突。在世贸组织改革问题上,中美两国之间存在分歧。欧盟提出了世贸组织(尤其是上诉机构)改革方案,并试图弥合其与美国之间存在的分歧,同时加强与中国的合作。联合国特别是安理会改革还将继续,但在可预见的未来,难以取得突破性进展。国际金融组织改革取得了一些进展,国际货币基金组织和世界银行的资本都实现了大幅增长。不过,2019年3月14日,世界银行执行董事会确认,美国政府提名的马尔帕斯成为下届世界银行行长的唯一候选人。预计在这位来自美国新行长的领导下,世界银行改革的方向和结构将有所变化,可能会大幅度缩减世行对中国等新兴经济体的贷款以及“保证发展中经济体中妇女的全面参与”。
 
  特朗普政府要求从美国国家利益的角度(即“全球治理威胁美国主权”)出发进行全球治理改革。这样的外交政策对已有全球治理是激进的和颠覆性的。2019年1月16日,美国向世贸组织总理事会提出《一个无差别的世贸组织——自我指定的发展状态导致体制的边缘化》的文件,之后又据此提出一份总理事会决定草案,要求取消一大批发展中成员享受特殊和差别待遇的权利。世贸组织的“特殊和差别待遇条款”源于关贸总协定第18条。越来越多的发展中国家入世正是因为有这一优待。但目前,美国等不再支持中国在世贸组织中的发展中国家地位。美国的“无差别”改革主张对组织中众多发展中国家不利。2019年2月15日,中国、印度、南非和委内瑞拉联合向世贸组织提交了《惠及发展中成员的特殊和差别待遇对于促进发展和确保包容的持续相关性》分析文件。此后,又有6个发展中成员国联署了该份文件。2月28日,世贸组织总理事会上,中国政府认为,“发展中成员特殊和差别待遇原则不容否定”。欧盟部分意义上附和美国的立场。3月12日,欧盟委员会发表《欧中关系战略前景》文件,认为中国不再是发展中国家,引发广泛关注。
 
  需要指出的是,美国退出一些全球治理机制或提出颠覆性全球治理改革方案的影响可能被夸大了。发展中国家是全球治理的主体,美国如果继续提出这些可能影响到全球治理体系中大多数参与者根本利益的行动方案,只会使其在全球治理体系中更加被动。同样,英国“脱欧”对现有全球治理体系的影响也不应被夸大。“脱欧”后的英国,不再是欧盟“共同外交和安全政策”的一部分,因此会在全球治理体系中采取独立立场。不过,英国与欧盟在全球治理方面的目标和方法总体上是一致的,在全球治理改革进程中仍然是密切的合作伙伴。没有英国,欧盟在全球治理中的能力会有所下降,但并不影响欧盟在其中发挥的规范作用。
 
  假如“美国缺位”,全球治理是否会继续?当前,在美国退出一些全球治理机制后,“美国缺位”的全球治理进程仍然在继续。不过,“美国缺位”的全球治理是怎样一种情况?从情景分析(Scenario Analysis)的角度看,“美国缺位”可能仅仅意味着没有美国政府,却并不意味着真的没有美国。在评价全球气候治理进程中的美国角色时,布鲁金斯学会会长约翰·艾伦(John R. Allen)认为,美国的全球治理战略应该是“没有美国政府的美国(国际)领导”。这个观点提醒我们,在特朗普政府不断“退群”的情况下,对美国在全球治理中的作用要正确看待。在全球治理的诸多领域,美国的地方政府、非政府组织等也在发挥重要作用。总之,美英的退出,并不意味着全球治理的终结。
 
  正确理解替代性的全球治理安排
 
  中国领导人在重要国际场合多次指出,积极参与全球治理的中国不寻求“另起炉灶”。不“另起炉灶”的原则立场,意味着中国并不寻求替代现有全球治理体系,而是以多边主义为原则积极参与全球治理。中国的立场与大多数参与者一致,有助于稳定现有全球治理体系。
 
  然而,中国不“另起炉灶”,并不等于其他国家不这样做。包括美国在内的很多国家,除了讨论全球治理体系改革,关于寻求替代性解决方案的安排一直都在进行。上述美国关于世贸组织改革的立场,实际上就是要用新方案替代现有机制。问题是这些替代即使是非常必要、意义重大的,也不能是单边的、仅代表单个国家利益的,而是需要经过全球治理体系行为体和利益攸关方的充分讨论,以协调不同行为体之间在新全球治理方案上的价值差异与利益冲突,避免新的全球治理缺少必要的、最低限度的正当性。
 
  当前,全球问题的解决不是展现了新的“多边化”前景,就是正在出现新的“多边化”进程。例如,在全球安全方面,美国和苏联于1987年签订的《中导条约》正面临美国退出带来的挑战。“美国政府已几次表示,即使保全了《中导条约》,该条约也必须多边化,至少得把中国包括进去。”目前,中国不接受诸如《中导条约》的“多边化”。但是,假如关于“中导问题”的多边化进程启动,中国可能不得不承受来自美俄双边的《中导条约》废除后建立替代性多边《中导条约》的压力。在全球金融领域,近几年出现了一些与世界银行和区域性发展银行平行的多边机构,如亚洲基础设施投资银行。本质上,这些新建的多边机构,尤其是亚洲基础设施投资银行,是对已有全球金融格局的必要补充,而不是挑战现有格局。尽管如此,美国一直坚决反对亚洲基础设施投资银行的成立与运转。而在全球公域治理(Governing the Global Commons)方面,尤其是在设计和塑造全球公域的治理规则上,一些世界大国在带头推动解决全球公域存在的全球问题“多边化”势头。国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(BBNJ)养护与可持续利用国际协定谈判已经向联合国大会提交审议的“国际协定草案要素”。如果联合国大会通过,气候治理等全球谈判过程将正式启动,这将是全球可持续发展和全球海洋治理进程中的一件大事。
 
  结 语
 
  自冷战结束以来,全球化使全球问题更加多样,全球治理体系越来越复杂。冷战后已有全球性国际组织的改革进程是曲折的,有的甚至已陷入僵局。问题成堆的全球性国际组织的改革或者现代化如果在可预见的未来仍然达不到大多数国家的预期,则将失去在治理全球问题中的影响力和相关性。现有全球治理体系面临的重大挑战也是其实现重建的重大机会。世界大国肩负全球治理体系改革的重大责任,但是目前世界主要大国之间关于全球治理改革存在立场、政策和行动上的不一致甚至冲突。这就需要大国之间就全球治理的未来进行有意义的对话、协调与合作,关键要避免全球治理发生重大倒退,并在有效推进全球治理上达成共识。

  (作者系中国海洋大学海洋发展研究院特聘教授,澳门科技大学社会和文化研究所特聘教授)
 
  

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