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如何达到村庄善治

时间:2020-01-18 21:38:00编辑:admin


一、

我老家的湖北荆门农村,改革开放以后,有一个有趣的现象,就是很多荒地,谁先开荒谁就有土地使用权,就谁得。很快村庄中的荒地都被开垦了。稍后,作为大水利配套工程的诸多塘堰,因为大水利解体,塘堰无水可蓄,很多塘堰就被废弃了。有农户在废弃塘堰围上一角,农户就有这一角塘堰的使用权,很快,村庄中废弃塘堰被农户瓜分一空。荆门农村集体的土地和塘堰近乎无主财产,谁占谁得,也真是让人困惑。

2017年暑假到北京密云区套里村调查,套里村正在进行环境整治,其中一项是有农户将自家的台阶建到街道上了,多出50公分,村里必须要将这多出的50公分拆掉。在环境治理中,有几户家的烟筒伸出房子,将烟排到街上,对村庄环境有一定影响,村干部也一定要借机拆除。并且村民也都认为将台阶伸到街上或将油烟排到外面,影响公共环境,就该清理拆除。

也就是说,荆门农村,集体资源先占先得谁占谁得,是因为分田到户以后,荒地、废弃的塘堰虽然是集体所有,这个集体却因为村组等行政性的公共力量的削弱,而不足以阻制农户个体私人力量的侵占。反过来,在套里农村,即使私人力量轻松侵占了公共权力(占据街面和抽排油烟),集体仍然有能力让私人改变这种侵占,且可以有效改变。这其中涉及到的原理与村庄社会结构有关。

荆门农村是我们所说典型的原子化地区,村庄内缺少超出农户家庭的结构性力量,一旦村社集体力量退出,农村社会就会出现先占先得的秩序。套里村属于我们所说华北小亲族结构强有力存在的地区,村庄有大量以五服内血缘关系为基础的小亲族集团,这些小亲族集团既斗争又联合,任何一个农户甚至任何一个小亲族都不可能独占村社集体的成员,村社集体资源如何分配,需要由不同小亲族集团通过博弈形成的均衡状态来达成,这个均衡状态就是一种很强烈的公共规范,任何个人都必须遵守这个规范,或村庄规范有能力纠正违反规范的任何行为。因此,在这样的小亲族地区,不仅很少会出现公共资源谁先占就先得的事情,而且所有对公共资源的占有都可能得到清算清理。

二、

原子化地区,作为国家力量代表的村社集体力量的撤出,就可能造成村社中的无序,比如上面讲到的对公共资源的先占先得。如果出现了钉子户,村庄中也很少有力量来拔钉子,村庄就可能只有较低水平的秩序。若国家力量很强,比如村干部代表国家收取税费、计划生育,且国家允许村干部从完全任务中获取提成,村干部行为可能会相当极端,以致于层层加重农民负担到不理性的地步,造成严重的干群矛盾。

华北小亲族地区,因为村庄有着小亲族这一结构性力量,不同小亲族之间的博弈达成秩序的均衡,典型是形成具有约束力的村规民约,所有人的行为都受到村规民约的规范。在小亲族地区,钉子户是不重要的,重要的是小亲族集团之间博弈时达不成均衡,从而就难以获得秩序。

华南宗族型农村,村民聚族而居,村庄与宗族同构,村庄具有按整体利益最大化来形成规范的能力,因此,当国家力量从村庄中撤退以后,村庄有能力生成秩序。

三、

也就是说,村庄治理状况与三个因素有关,一是国家力量,二是村庄结构及与之相关的村庄内生秩序能力,三是钉子户。

改革开放以后,尤其是取消农业税以后,国家力量从村庄撤出,对南、中、北的中国农村具有相当不同的意义,对于中部原子化地区农村来讲,国家力量的撤出往往伴有钉子户的凸出,因为不再有力量能够压制钉子户。村庄因此出现了普遍的失序。北方小亲族村庄有两种命运,一种是村庄中不同小亲族通过博弈达成力量均衡,从而形成共同遵守的村规民约,保持村庄的有序。另外一种是村庄中不同小亲族之间合纵连横,迟迟无法产生均衡的秩序村庄因此变成乱村。与中部原子化村庄不同,北方村庄的混乱是基于有组织力量对抗产生的,这种对抗所产生的能量要远高于原子化地区。南方宗族型地区对国家力量的撤出不很敏感,因为过去大多数时候国家也只是在宗族村庄中选择宗族代表作为自己的代理人。

四、

当前国家留在村庄中的一个极为重要的力量是集体土地。土地属于村民集体所有,每一个集体成员都有平均的使用权和收益权,农地就是承包经营权。与这个共同的权力相关联的就是村庄基本公共品的供给,比如道路修建、环境整治、塘堰清淤。如何分配村社集体土地权益,以及如何分摊村庄公共品供给的成本,就成为了决定村庄秩序的关键。

中部原子化地区,村庄缺乏对钉子户的约束能力,无论是分配利益还是分摊成本,在既得利益面前,钉子户都不会让步,因此内生秩序的可能就很小。中部原子化地区,自分田到户以后,几乎没有调整过土地,就是典型表现。

北方小亲族地区,村庄存在着的小亲族力量为了分摊公共品成本,可能在斗争中形成共识,通过调整土地来对利益分配或成本分摊“算平衡帐”,就成为村庄治理中的一个好的办法。华北地区村庄一直有机动地,尤其是很多地区农村土地仍然在三年一小调,五年一大调,正是小亲族地区内生秩序能力的表达。调整土地的能力本身就是治理能力,或治理能力通过调整土地表达出来,及通过调整土地激化出来。

南方宗族型地区,强有力的规范使村庄为达到秩序而进行更大手笔的改造,典型是广东清远农村借农村综合改革,推进的土地整合,一些村庄甚至将所有分给农户的土地收回,从而重建了基于宗族的村社力量。

当前的农村土地制度强调土地确权,稳定承包期三十年不变。农村土地承包权被定义为用益物权。也就是说,集体土地一旦承包到户,就不允许再调整了,不仅不能调整面积,而且不能调整地块。中央的土地制度在中部原子化地区得到了最彻底的贯彻,因为村庄中没有一种力量有能力与意愿为公共秩序来与钉子户做斗争,而土地承包法又是保护不愿调整土地的钉子户的。华北农村,虽然土地政策要求村社集体不能调整土地,村社集体却普遍仍然在调整土地,以利于村庄公平和秩序的建设。南方宗族型地区受到土地制度的干扰就更小了。

不过,现在农村的情况又有了不同,即国家对农户每一块土地进行确权,从而就为每一个农户提供了国家保护的进一步凭借,村庄就越是缺少通过调整土地的政治来分摊公共品供给成本以及达到善治的可能,国家就更不得不介入到村庄内生秩序的生产中。


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