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基层治理为何变难

时间:2020-03-13 17:17:51编辑:admin


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2000年以后,随着市场经济渗透加深和人口流动范围加大,我国农村社会发生了剧烈变迁。过去二十年间,我国农村基层治理发生了巨大变化。常在农村调研的人都会感受到,大概是在2000年左右,国家与农民的关系缓和。这一时期国家逐步取消了农业税费,开始给农民补贴。另外,伴随着“80后”一代成为生育主体,计划生育政策也逐步被农民主动接受,农村计生工作开始变得好做了。

在一般人的想象中,这之后国家不找农民收钱,还向农民发钱,乡村治理工作应该变得好做。实际情形却是基层干部普遍反映农村工作比过去更难,现在乡村干部的压力比过去大得多。当前年轻人都不愿意到乡镇基层工作,一些考取乡镇公务员的大学毕业生,过不了几年就千方百计地从乡镇调走。

从工作内容上看,2000年之前农村工作中的硬任务多,尽管做起来不容易,但是乡村干部有办法执行。农村基层治理从强制执行走向了“摆平理顺”。之后,农村工作是服务性质的,国家对基层政府的要求高,处处设“红线”,基层干部缺乏执行政策的手段。基层干部的压力反映基层治理逻辑的变化。

税费改革触发基层治理变化

税费改革是触发农村基层治理变化的直接因素。与之相关,国家、基层政府与农民的三方关系也发生了巨大变化。

税费改革之前,国家能力有限,无法直接为农村提供公共服务,也无法建立起自上而下统一的农村治理体系。当时国家要向农民收税,基层公共服务和治理成本由农民承担,“三提五统”由基层收取,用于基层治理开支。那个时期,国家依靠基层政府向农民收税和执行计划生育政策,对基层政府的控制较松;基层政府在工作中具备自由行动空间;乡镇政府每年只要完成县政府下达的主要工作任务,再保证下面不发生恶性事件就行了。

取消农业税最直接的效果是减轻了农民负担,更深层次的效果是调整了国家、基层政府与农民三者间的关系。

取消农业税之后,国家不再依靠基层政府向农民收税,因此有条件强化对基层政府的监控,并倒逼基层政府改变作风。这一时期,国家提出了建设“服务型政府”的目标,依法治国逐步推进,基层治理也被纳入这个大的范围。这一转变带动了基层治理的“大气候”发生调整,即国家与农民关系从“国家本位”和“农民义务本位”,调整为“农民权利本位”。

服务型政府并非一朝一夕完成

九十年代后期,“三农”问题频发。“三农”问题有宏观体制上的原因,也与基层政府执行政策时的不规范行为有关系。改革的板子最后打到基层上。

税费改革之后,启动了农村基层综合配套改革,一大批乡镇临时工作人员被清退。同时,国家启动惠农政策和投入惠农资金,如今“三农”财政支出已经超过两万亿。国家在农民心目中的形象越来越正面,而农民对基层政府的看法,还停留在九十年代。

国家对农村基层的印象,也是一定程度上停留在九十年代。例如,农村经管部门中一直保留有农民负担科,监督基层收费行为。实际上,现在农村干部连“一事一议”这类符合政策的筹资酬劳任务都难完成,更别说找农民收费。现在对基层的考核上,如何减轻农民负担依然是考核重点,如考核未通过,对其实施“一票否决”。

不找农民收费之后,乡镇基层政府也被定位为“服务型”。问题是中央提出建设“服务型政府”,更大程度上调整政府工作理念。在实践中,想要在基层建立起完整的“服务”体系,并非一朝一夕能完成。

税费改革之后,由于国家与农民关系的调整,基层政府丧失了过去在农民面前的强势地位。现在农民很容易地通过信访、市长热线等渠道,投诉基层政府。12345市长热线正逐步向农村铺开。若有乡镇工作人员在农民找其办事时态度不好,农民拿起电话就可以投诉。

通过这一套体系设置,基层政府工作的作风有很大转变,乡村干部的官本位思想逐渐退出,农民在基层干部面前的强势地位也逐渐树立,相对于税费改革之前,发生了翻天覆地的变化。

现在的难题在于,就像过去政府与农民关系是单向的,现在农民在基层政府面前的强势地位也是单向的。即,基层政府对于农民的“服务型”关系,缺乏制度上的约束。

譬如,凡是农民拨打12345市长热线反映诉求,相关部门都要按照规定在限定时间内处理和回复,并且处理后还有其他部门回访,从被服务对象的满意度方面考核政府相关部门的工作态度。农民可以为任何事情拨打市长热线,无论诉求合理与否,都要处理。对于不合理的诉求,甚至对那些对乡村干部有意见而恶意拨打市长热线的行为,也没有手段约束。在正常的制度体系下,权利与义务是对等的。只讲保障农民权利,不讲农民应尽的义务,这样的基层治理关系,无法长久维系。

真正成熟的“服务型”关系,建立在基层政府与农民关系制度化的基础上。当前国家倡导的“服务型政府”目标和依法治国理念,主要针对的是基层政府,对农民的要求还比较低。

在乡村治理工作中,并非所有的农民都是“弱者”,也并非凡是农民提出的诉求都是合理的。

“摆平理顺”的基层治理逻辑

我们在基层调查发现,当基层人力物力过多地耗费在应付一些农民的无理诉求上时,基层政府回应农民的合理诉求的能力,自然会打折扣。

现在农村基层工作中流传着“会哭的孩子有奶吃”的说法。也就是说,越是不讲道理的农民,越是会闹的农民,他们的诉求就越会得到满足。这反映了基层治理的不正常逻辑。

首先,国家没有赋予基层政府区分农民合理诉求的能力。

其次,在基层治理中,越是满足农民不合理的诉求,就越会助长鼓励农民争当“钉子户”的风气。基层干部尽管也知道这一点,却是无计可施。

“摆平理顺”就是道理。在此背景下,利益安抚就成了基层工作的最有效手段。一些基层工作中就出现了“人民内部矛盾用人民币解决”的办法。

因此,目前的农村基层治理,距离建设“服务型政府”目标和依法治国落地生根,还有较长的路要走。当前要做的是,打破对基层治理的想象,打破对基层干部的刻板印象,从实践的角度建立国家、基层政府和农民的相对平衡关系。这其中的第一步是,要按照法治原则,对农民诉求作出区分。


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