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刘伟:基层干部:乡村治理体系重构的关键

2018-02-10   来源:《国家治理》周刊   作者:刘伟  
乡村振兴战略的提出表明今后党和国家对乡村地区将更加重视并致力于乡村地区的长远发展。这不仅意味着要改变乡村地区的衰败面貌,促进乡村的繁荣,还意味着要实现乡村地区的持续稳定和有效治理。这其中,有效的乡村治理体系尤为重要,处在基础性的地位。

十九大报告在提到“实施乡村振兴战略”时,有一个全新的提法:“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”乡村振兴战略的提出表明今后党和国家对乡村地区将更加重视并致力于乡村地区的长远发展。这不仅意味着要改变乡村地区的衰败面貌,促进乡村的繁荣,还意味着要实现乡村地区的持续稳定和有效治理。这其中,有效的乡村治理体系尤为重要,处在基础性的地位。而培育自治、法治和德治相结合的乡村治理体系,不仅是对之前简单强调村民自治的某种超越,更意味着多重治理理念和治理路径的重新组合。由此决定了在未来我国乡村振兴的进程中,治理体系的重构将是一个极为重大而紧迫的现实问题。
 
乡村治理体系如何才能实现重构?在乡村治理体系的重构中,自治、法治和德治的治理体系应该如何扩展或完善,彼此之间又当如何搭配和衔接?自治、法治和德治的治理原则之间又当如何协调?诸如此类的问题,从学理和实践上分析,均可以发现,这其中的关键行动者都非基层干部莫属,基层干部成为乡村治理体系重构的关键。
 
基层干部是村民自治有效运转的关键
 
我国乡村地区实行“乡政村治”的治理模式,村庄在乡镇的指导下实行村民自治。乡镇的干部能否尊重村民自治,以及能否科学指导村民自治的运行,特别是在村庄选举中实施必要的指导和外部监督,是村民自治得以健康运转的重要保证。而就村庄本身的自治过程而言,自上个世纪末以来,特别是新世纪以来,随着乡村地区青壮年人口的普遍外流,加上村落的普遍解体和衰败,村民自治越来越缺乏必要的村民基础和精英存量。在此背景下,村庄的治理非常容易被村庄里的少数能人把持,甚至会被少数黑恶势力或灰色势力渗透,造成村庄本身的治理处于虚置状态,村庄内部的公共事务无人负责;不仅村庄选举难以规范展开,民主管理、民主决策和民主监督更是难以实现。
 
因此,在今后的乡村振兴中,村民自治应发挥支撑性作用。村民自治若要有效运转起来,除了利用乡村的繁荣发展吸引部分村民的回流外,更为根本的还是发挥乡村干部的主导作用。只有村干部带头尊重村民的民主权利,按照自治的原则处理村庄内部的事务,推动村民积极参与村庄事务,村民自治才能有效运转。否则,日趋原子化和空心化的村庄,缺乏乡村干部的带领和担当,不光村民自治不能常规运转,底线的治理也可能失去保证。
 
基层干部是乡村法治水平提高的关键
 
随着国家政权建设的深入,以及普通村民法治观念的提升,乡村地区出现的诸多矛盾和纠纷,已经难以在现有的自治或道德框架内得到解决,村民和乡村对法治的需求日渐增加。在此意义上,我们可以认为,乡村秩序的维系和乡村治理的持续,都需要法治精神的进一步贯彻。甚至村民自治本身也需要遵守《村民自治法》的相关规定,乡村社会生产生活的方方面面,都需要越来越多、越来越完备的法律依据。法治机构向乡村地区的下沉,村民和村庄对法治力量的援引,国家对“法治中国”的推动,使未来我国的乡村振兴必将在法治的轨道上展开。因此,法治体系如何向乡村地区拓展,法治精神如何得到体现,是乡村治理无法回避的问题。在贯彻法治精神方面,障碍虽然也可能来自于普通村民,但更大的障碍还是来自于部分乡村干部。一方面,国家的“送法下乡”和“流动法庭”等扩展法治的努力,需要乡村干部的积极配合与支持。另一方面,乡村干部如果法律意识淡薄,带头不遵守法律,不按法律规定办事,其示范效应将是非常巨大的,也将有损普通村民对法律的信心。毕竟有机会和能力破坏法治的,往往是掌握一定公共权力的人。除了村民向上级反映基层干部不守法的行为外,常规的乡村治理更需要基层干部特别是村庄带头人懂法、守法和用法。从这个意义上讲,村干部也是法治乡村的关键。
 
基层干部是德治精神得以实现的关键
 
传统中国乡村实行的县政权之下的乡绅自治,乡村地区主要依靠“权力的文化网络”来治理,村庄中发挥作用的,除了经济因素,主要是文化、道德和伦理的各种元素。其中很重要的一点,就是乡村精英在德性操守上往往有较高的要求,他们在乡村道德秩序的维持上也发挥着关键作用,甚至成为乡村道德的评判者和惩戒者。近代以来的国家政权建设,国家权力向乡村下沉,政党和国家向乡村地区下派干部,乡村地区的部分精英也试图建立与外部权力之间的联系。由于乡村精英逐步脱离乡村的约束,部分乡村干部的牟利性增强而道德性下降。新中国成立以来,我国乡村地区的政治性日益增强,乡村干部处在强大的意识形态压力之下,政治标准是最高约束。改革开放以后,乡村地区的经济放活和村民自治的实行,使乡村干部有了一定的自主性和牟利空间。但在村落尚未大规模解体或衰败之前,村干部还是受到广大村民的舆论约束,德性的因素还是发挥着较大作用。但随着村落的普遍解体或衰败,金钱和实力成为乡村治理的核心依据,大量“有才无德”的基层干部成为乡村的主导者。这显然对乡村治理构成了伤害。今后乡村地区若要实现稳定和繁荣,客观上必然需要重建乡村的公序良俗,重塑道德在乡村治理中的积极作用。而乡村干部能否保持较高的道德标准,成为一个有道德的基层干部,并推动乡村地区的道德建设,是道德能否在村庄发挥作用的一大关键。
 
自治、法治和德治的衔接与协调,尤其需要基层干部的创造性实践
 
单就自治、法治或德治而言,乡村干部或许还能有所作为,也许能够胜任;但结合本地实际,将这三个方面整合起来,综合运用三种治理路径,同时体现三种治理精神,对基层干部将是一个非常大的挑战。这里不仅涉及到三类治理体系的扩展和完善,也涉及到三种治理能力的提升与配合。并且无普遍适用的简单模板可供借鉴。考虑到我国各地乡村的差异性,自治、法治和德治的具体框架也将有所差异,到底是以自治的大框架来协调德治和法治,还是以德治的大框架来整合自治和法治,或是以法治的大框架来引领自治和德治,各地有不同的客观需要。这就需要基层干部充分研究本地村情民情,并深谙自治和法治的各种原则与要求,根据乡村发展的现实需要,并着眼于乡村振兴的长远目标,创造性地重构乡村治理体系,处理好自治、法治和德治之间的关系,使三种治理路径和治理精神更好地服务于乡村治理的实践。
 
近期学界关于乡村振兴的众多探讨,多集中于经济、社会、文化和环境等方面,对治理体系的关注显得相对不足。而围绕乡村治理的诸多讨论,主要就村民自治、法治下乡或新乡贤等单一方面展开,缺乏对自治、法治和德治三种路径的整合视野,更缺乏对自治、法治和德治具体耦合路径的前瞻性思考。因此,我们需要将讨论的焦点转向乡村振兴进程中乡村治理体系的重构上,也就是自治、法治和德治在全国各地乡村的耦合路径上。而在这一问题上,基层干部无疑是关键行动者,他们的创造性实践,不仅关系到乡村振兴和乡村治理体系的重构,也将为学术界的探讨提供鲜活的素材,更将为我国相关政策的修订和完善提供依据。
 
【本文作者为武汉大学政治与公共管理学院教授、博导、地方政治研究中心执行主任;本文系国家社会科学基金青年项目“农民政治支持与乡村社会管理的路径选择研究”研究成果,项目编号:12CZZ048】


责任编辑:songtt

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