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贺善侃:新时代社会主义协商民主理论的新发展

2018-09-12   来源:《统一战线学研究》   作者:贺善侃  
党的十九大报告继承了政治协商与社会协商相结合的思想,对社会主义协商民主作了新的开拓。
  摘 要:党的十八大以来,中国特色社会主义开始进入新时代。作为习近平新时代中国特色社会主义思想组成部分的社会主义协商民主理论开辟了新境界,指引我国社会主义协商民主实践在新时代实现新发展、作出新贡献。其实践的新贡献集中体现在制度建设上的重大创新。党的十九大报告继承了政治协商与社会协商相结合的思想,对社会主义协商民主作了新的开拓。新时代要加强社会主义协商民主制度建设,走社会主义协商民主法治化道路,更深入推动协商民主广泛多层制度化发展;要更好地发挥人民政协在发展社会主义协商民主中的重要作用,充分利用其政治优势,承担好协商治国的新使命。

  关键词:新时代;社会主义协商民主;社会协商;政治协商;协商治国

  党的十八大以来,中国特色社会主义进入了新时代。国内外形势变化和我国各项事业发展给我们提出了一个重大时代课题,这就是必须从理论和实践相结合的角度,系统回答新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义的问题。围绕这个重大时代课题,我们党坚持辩证唯物主义和历史唯物主义,紧密结合新的时代条件和实践要求,以全新的视野深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识,取得了重大理论创新成果,形成了习近平新时代中国特色社会主义思想。作为习近平新时代中国特色社会主义思想的组成部分,社会主义协商民主理论开辟了新境界,指引着我国社会主义协商民主实践不断取得新发展。

  一、新时代社会主义协商民主的理论新拓展

  (一)“社会主义协商民主”概念的正式提出及其内涵的新拓展

  在中国的政治实践中,从基层到国家层面,从治理到决策环节,存在着丰富的、宝贵的协商民主经验。协商民主的理念和制度对科学民主决策、公民政治参与、社会治理和法制建设起着重要作用。然而,中国共产党正式提出“社会主义协商民主”的理论概念,经历了一个较长的历史演变过程。从概念的演变过程看,经历了从“协商”“民主协商”“政治协商”到“协商民主”的转化。

  在新民主主义革命时期,中国共产党为团结社会各界参与革命斗争,一贯主张建立广泛的统一战线,将大多数人都纳入革命队伍。抗战时期,中国共产党坚持统一战线与党派合作的道路,在边区民主政权建设中容纳各方,实行共产党、非党的左派进步分子、中间派各占三分之一的“三三制”政权制度,加强同党外人士的合作。“三三制”民主政权是中国共产党与民主党派和无党派民主人士在政权建设上的一种合作形式。这种合作形式显然是协商民主理念和制度的一种实践形式。

  抗战胜利后,全国人民要求建立一个和平民主的国家。毛泽东于1945年4月在党的七大上提出建立联合政府的主张,要求“立即宣布废止国民党一党专政,成立一个由国民党、共产党、民主同盟和无党无派分子的代表人物联合组成的临时的中央政府”,并“经过自由的无拘束的选举,召开国民大会,成立正式的联合政府”[1]。1948年4月30日,中共中央向全国发布纪念五一口号,其中提出:“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府。”[2]1949年9月,中国人民政治协商会议第一次全体会议正式召开。这次会议在中国创造了一种联合各党派与各社会组织、团体等进行政治协商、参政议政等的民主形式。从此,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度(以下简称“多党合作制度”)成为中国新型政党制度和民主制度。

  新中国成立后,在多党合作制度的探索实践中,“协商”“民主协商”“政治协商”等概念开始频繁出现在党和政府的文献以及党的领导人讲话中。1956年社会主义改造基本完成后,根据中国阶级状况发生的深刻变化,中国共产党提出了“长期共存、互相监督”的八字方针,明确了共产党与民主党派相互依存、相互促进的协商合作关系。

  改革开放以来,中国共产党不但明确多党合作制度是中国政治制度的一个特点和优势,确立了共产党与民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针,而且提出了一整套关于多党合作与政治协商的理论与政策,包括将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法等。在实施多党合作制度过程中,“协商”“民主协商”概念被广泛运用。例如:1954年12月19日,毛泽东在同参加政协会议的部分党外人士座谈时讲到:“各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”1975年5月,中央统战部组织一批爱国人士外出参观,周恩来在其请示报告中批示:“此类参观人员,如尚未与他们协商就突然宣布,似仍应分别约他们座谈一次,取得他们同意后再定,以示我们历来主张的民主协商精神。”1989年制定的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,规定中共同民主党派协商的第一种形式就是“中共中央主要领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派的代表人士举行民主协商会”。但“民主协商”不同于“协商民主”。“协商民主”是把“民主协商”上升到制度层面的产物。从“民主协商”到“协商民主”,体现了我们党在社会主义民主政治问题认识上的升华。“协商民主”理念的逐步明朗化,是与改革开放的逐步深化同步的。1991年3月,江泽民提出了“社会主义民主的两种重要形式”[3]的概念。这一概念被写入《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。2007年11月,《中国的政党制度》白皮书指出:“选举民主与协商民主相结合,是中国社会主义民主的一大特点。”[4]这是在政府文件中首次正式使用“协商民主”这一概念。2012年8月,中共中央办公厅转发《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》,这是在党的文件中首次正式使用“协商民主”这一概念。

  历史表明,中国特色的协商民主是从1949年召开中国人民政治协商会议起步的。中国共产党取得胜利后,没有独霸政权,而是同各民主党派和无党派民主人士一起共商国是,采用政治协商的形式制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》,并在此基础上选举产生了中华人民共和国中央人民政府。中国特色的社会主义民主政治制度是通过“协商+选举”的形式实现人民当家作主的民主政治制度。中国共产党的执政地位是在协商民主与选举民主相结合的基础上确立的。这是中国共产党执政的合法性来源。而实施以协商民主为主要特色的统一战线是形成中国特色协商民主的主要内容。中国特色的协商民主是统一战线的一大贡献。正是在长期民主协商和政治协商的理论与实践发展的基础上,党的十八大首次正式提出“社会主义协商民主”的理论概念。2015年2月,中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》)明确规定社会主义协商民主“是在中国共产党领导下,人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,在决策之前和决策实施之中开展广泛协商,努力形成共识的重要民主形式”[5]。“社会主义协商民主”概念的正式提出及其内涵的明确规定,把协商民主提升到了一个前所未有的高度。一是在实质上提升到了新境界,把社会主义协商民主定性为一种在人民内部各方面努力形成共识的重要民主形式。这从我国社会主义民主政治的制度层面回答了民主协商的领导力量、协商主体、协商客体、协商目的等问题。实施协商民主的过程,就是实现人民当家作主的过程。这种协商民主的性质是社会主义的,本质是人民民主。这是党的十八大给协商民主的全新定位。二是在外延上有了新拓展。党的十八大对“社会主义协商民主”做出了新的概括。党的十八大关于社会主义协商民主新概括的主要理论贡献在于形成了政治协商与社会协商相结合的、更加广泛的“社会主义协商民主”的新思想。党的十八大报告明确提出了“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的新思考和新要求,主张“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商、广纳群言、广集民智、增进共识、增强合力”[6]。报告专门强调“积极开展基层民主协商”,在完善基层群众自治中“加强议事协商”[6]27。显然,党的十八大报告提出的“社会主义协商民主”概念已经远远超出了传统政治协商的形式、渠道、主体与范围,意在通过政治协商与社会协商的对接,构建更加广泛的协商民主渠道、制度与机制。按照党的十八大精神,在我国社会主义协商民主架构中,人大有协商,政府有协商,政协有协商,党派团体有协商,基层也有协商。它们共同构成中国特色的协商民主。

  (二)“社会主义协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”重大判断的提出及其功能的新拓展

  “社会主义协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”是党的十八届三中全会做出的重大判断。我们要全面认识这一重大判断。

  首先,社会主义协商民主作为一种重要的民主形式,不是“舶来品”,而是内生的具有中国特色的民主政治形式。习近平总书记指出:“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式,它源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化,源自近代以后中国政治发展的现实进程,源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践,源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造,源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新,具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。”[7]诚然,协商民主是西方政治学界在20世纪90年代以来兴起的一种民主理论。美国政治哲学家罗尔斯、英国社会政治理论家吉登斯、德国社会思想家哈贝马斯等是协商民主的积极倡导者,就协商民主问题作了许多有益的探讨。“协商”或“公共协商”是协商民主的核心概念。在英语与德语语境中,“deliberative”一词的基本含义为对话、讨论、审议。一般认为,协商是一个内涵宽泛的概念,其含义包括思考、沟通、对话、交流、讨论等。然而,在西方,协商民主理论始终仅仅是理论探讨,而且遭到多方质疑。西方许多现实主义民主理论批评家认为,协商理想与现存民主实践之间存在巨大的、似乎不可逾越的鸿沟;许多社会科学理论家甚至认为协商民主观念是不真实、不可行的。因此,协商民主在西方未能付诸实施。而在我国,协商民主早已作为一种行之有效的民主形式得到了发扬光大,在中国社会主义民主政治的建设过程中发挥了不可估量的作用。

  其次,社会主义协商民主作为一种重要的民主形式,具有独特优势。这种独特优势集中在习近平总书记概括的“五个可以”上。习近平总书记提出,通过多种形式的协商民主,一是“可以广泛达成决策和工作的最大共识”;二是“可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道”;三是“可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制”;四是“可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制”;五是“可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量”。社会主义协商民主克服了五个方面的弊端,包括:“党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端”,“不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端”,“决策中情况不明、自以为是的弊端”,“人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端”,“各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端”,“这就是中国社会主义协商民主的独特优势所在”[7]。“五个可以”是对新时代社会主义协商民主功能的首次全面系统的概括。中国社会主义协商民主的独特优势与中国新型政党制度的优越性有密切关系。中国实行的是多党合作制度,中国共产党和各民主党派之间并不存在相互竞争的关系。中国共产党的执政地位和民主党派的参政地位都是法定的。这是中国新型政党制度与西方两党制、多党制的本质区别所在。我国的各民主党派作为参政党,是一种特殊类型的政党,它与西方国家一般理解的政党有很大不同。民主党派参政的基本点是“一个参加、三个参与”:“一个参加”即参加国家政权;“三个参与”分别是参与重要方针政策、重要领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。民主党派的基本职能是参政议政、民主监督,参加中国共产党领导的政治协商。社会主义协商民主正是民主党派履行职能的有效途径。习近平总书记指出:中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是“从中国土壤中生长出来的新型政党制度” 。为何说它是“新型政党制度”?习近平用三个“新”字作出精准概括:一是“新在它是马克思主义政党理论同中国实际相结合的产物,能够真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益,有效避免了旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端”;二是“新在它把各个政党和无党派人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗,有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端”;三是“新在它通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议、推动决策科学化民主化,有效避免了旧式政党制度囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端”。“新”意味着统一和团结,意味着力量和希望。这三个“新”从根本上决定了中国特色社会主义协商民主的独特优势。

  (三)“社会主义协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现”重大判断的提出及其定性的新拓展

  习近平总书记指出:“我们要深刻把握社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现这一基本定性。”[7]

  首先,党的群众路线是实行社会主义协商民主的题中应有之意。全心全意为人民服务的根本宗旨,决定了我党必须拜人民群众为师,视人民群众为主人,有事必须跟人民群众多商量。习近平总书记引用了毛泽东和周恩来的话来说明这个问题。毛泽东说:“国家各方面的关系都要协商”[8],“我们政府的性格,你们也都摸熟了,是跟人民商量办事的”,“可以叫它是个商量政府”[9]。周恩来说:“新民主主义的议事精神不在于最后的表决,主要是在于事前的协商和反复的讨论。”[10]贯彻群众路线,必须遇事多与群众商量。习近平总书记指出:“全心全意为人民服务,始终代表最广大人民根本利益,是我们能够实行和发展协商民主的重要前提和基础。”[7]295

  其次,“人民群众是社会主义协商民主的重点”[7]297。习近平总书记指出:“要按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主,重点在基层群众中开展协商。”[7]297协商民主能够提供人民群众参与各层次管理和治理的机制,克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端。

  再次,党的群众路线是发挥好协商民主功能的最好途径。协商的过程也是利益整合的过程。党的十八届四中全会提出了“平衡社会利益”的重大命题,协商民主为平衡、整合各方面社会利益提供了制度性平台。而要发挥好协商民主这一制度性平台作用,就必须遵循人民当家作主原则,贯彻好党的群众路线,深入群众,集思广益,坚持“有事多商量,遇事多商量,做事多商量,商量得越多越深入越好”,在全社会和地方等不同层次上对涉及人民群众的切身利益问题进行协商,真正实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

  二、新时代社会主义协商民主的实践新贡献

  协商民主的深入发展离不开制度建设。党的十八大以来,社会主义协商民主的实践新贡献集中体现在制度建设上的重大创新。

  (一)通过明确协商民主的基本原则、协商渠道和协商程度,积极推进协商民主的制度化

  首先,《意见》提出协商民主“六个坚持”的基本原则:加强协商民主建设必须“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”,“坚持围绕中心、服务大局”,“坚持依法有序、积极稳妥”,“坚持协商于决策之前和决策实施之中”,“坚持广泛参与、多元多层”,“坚持求同存异、理性包容”[5]293。其中,“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”与我国社会主义民主政治建设的基本原则相一致。这充分说明,社会主义协商民主建设是社会主义民主政治建设的一个有机组成部分。

  “坚持协商于决策之前和决策实施之中”与协商民主的基本含义相一致。协商民主理论的提出、丰富和发展,经历了一个逐步拓展的过程。其理论发展到现在,协商民主的概念大致包括三方面内涵:作为政府形式的协商民主、作为决策形式的协商民主和作为治理形式的协商民主。发展协商民主的社会基础是承认社会的多元性;协商过程尊重程序,视政治合法性来源于决策形成的程序、出于参与者的意愿、基于集体的理性反思。把协商民主贯穿于决策之前和决策实施过程中,正符合协商民主的本意。

  “坚持广泛参与、多元多层”和“坚持求同存异、理性包容”与协商民主的基本精神相一致。协商民主的基本精神是尊重不同利益主体的差异和分歧,适应社会的多元化,以实现社会利益整合的现实需要。协商民主的理念和制度对培育民主的主体意识具有重要作用。其一,协商民主的理念和制度有利于培育健康民主所必需的公共道德精神,如政治共同体成员之间的相互理解、相互尊重,对人与人之间需求和道德利益的尊重和平等意识。其二,协商民主的理念和制度有利于培育健康民主所必需的集体责任感。协商民主重视每一个公民的需求和利益,也强调每一个公民的政治责任,把政治责任作为促进民主、繁荣社会的前提。其三,协商民主的理念和制度有利于培育健康民主所必需的沟通与理解、包容与合作精神,并以此促成各利益主体间的深层次理解和相互信任感。协商民主强调平等、参与、责任和公共理性。总之,这“六个坚持”的基本原则坚持了协商民主基本精神与我国社会主义民主政治建设的统一,为协商民主制度创新提供了指导思想。

  其次,《意见》提出了协商民主的七个具体渠道:政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商。这是在我们党对协商民主长期探索的基础上第一次对协商民主渠道的系统概括。《意见》基于党的十八大对“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的新要求,明确了协商民主的具体渠道;并针对目前各方面协商渠道发展的不平衡,提出了不同要求:“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商,积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商,逐步探索社会组织协商”,“发挥各协商渠道自身优势,做好衔接配合,不断健全和完善社会主义协商民主制度”[5]293。

  再次,《意见》提出规范协商程序的五大步骤。《意见》指出:要“从实际出发,按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求,制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈,确保协商活动有序务实高效”[5]293。这就明确了开展协商民主活动的计划、目的、内容、参与主体、步骤,以及实效检验、监督落实等环节,以确保协商民主的有效开展、效果“落地”。这是协商民主制度化的切实保障。

  (二)提出新时代人民政协的新使命,充分发挥人民政协作为专门协商机构的作用,推进国家治理体系和治理能力现代化

  新中国成立之初,人民政协完成了协商建国的辉煌使命。新时代人民政协的新使命是什么?习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中给出了明确的答案:协商治国。党的十八大以来,中共中央高度重视人民政协工作,强调要进一步准确把握人民政协性质定位,充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,围绕团结和民主两大主题,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。人民政协在继承中发展、在发展中创新,紧紧围绕中心、服务大局,聚焦全面深化改革凝聚共识、汇集力量、建言献策,作出了新的积极贡献。

  首先,人民政协在社会主义协商民主发展中具有强大的传统政治优势。这种优势足以使人民政协成为专门协商机构,胜任协商治国的新使命。这种优势主要体现在四个方面:一是人民政协以界别组成为特色,有比较完善的组织系统,有巨大覆盖面的层级架构,可以为构建中国协商民主体系提供基础性的组织准备。二是人民政协有丰富的协商民主经验,可以为在党的领导下、在全社会开展广泛协商提供有力的经验支持。三是人民政协有比较成熟的协商议事规则,有比较完备的制度体系,可以为协商民主制度化建设提供坚实的制度基础。四是人民政协继承和秉持协商文化的优良传统,适应时代发展新要求,形成了平等、宽容、友善的协商民主精神,可以为大力发展社会主义协商民主提供重要的精神引领。

  其次,人民政协作为党联系群众的桥梁纽带,为承担协商治国的新使命创造了有利条件。人民政协作为统一战线的组织形式、作为多党合作制度的重要机构的性质定位,代表性强、联系面广、包容性大,在联系群众方面有自己的独特优势。人民政协发挥联系群众的桥梁纽带作用,有自己的特色,主要表现为三方面:一是聚焦人民群众最关切的问题,深入进行调查研究,积极反映社情民意,出实招、谋良策,使党和国家的决策和工作更好地顺乎民意、合乎实际。二是积极宣传改革发展的大政方针,引导所联系群众支持和参与改革发展,正确对待新形势下改革发展带来的利益格局调整,为改革发展添助力、增合力。三是敢于讲真话、讲诤言,及时反映真实情况,勇于提出建议和批评,帮助查找不足、解决问题,推动各项改革发展举措落到实处。

  再次,人民政协是国家治理体系的重要组成部分。习近平总书记要求,人民政协“要适应全面深化改革的要求,以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设,努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用”;“要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,坚持改革创新精神,推进人民政协理论创新、制度创新、工作创新,丰富民主形式,畅通民主渠道,有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是,推动实现广泛有效的人民民主”[11]。完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,是全面深化改革的总目标,也是人民政协服务改革发展的总要求。发挥好人民政协作为党联系群众的桥梁纽带作用和发展协商民主的平台作用,归根到底是为了推进国家治理体系和治理能力现代化。

  (三)党的十八大以来,协商民主朝着广泛多层制度化方向发展,取得了空前成效

  推进协商民主广泛多层制度化方向发展,是党的十八大做出的战略部署。围绕这一战略任务,以习近平总书记为核心的党中央对协商民主的长远发展作了战略性设计,形成了作用实在、全方位、多样化、全国上下联动的协商民主大格局。这一大格局的特点在于习近平总书记提出的“三个应该”:“社会主义协商民主,应该是实实在在的、而不是做样子的,应该是全方位的、而不是局限在某个方面的,应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。因此,必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系,确保协商民主。”[7]297

  首先,社会主义协商民主“应该是实实在在的、而不是做样子的”。这就是说,协商民主要成为真正有效、管用的民主形式,做到“真协商”。要从制度上保障协商的渠道、方式,保障协商有效开展,保障协商成果切实“落地”。协商议题关乎人民群众切身利益,要真正做实。如全国政协创建了双周协商座谈会制度,优化参与构成,合理确定议题,强化讨论交流,参会委员以民主党派成员和无党派人士为主,选择切口小、社会关注度高的具体问题议深议透,已成为政协协商民主经常性平台和重要品牌。

  其次,社会主义协商民主“应该是全方位的、而不是局限在某个方面的”。这就是说,要形成全方位、多样化的协商民主布局。党的十八大以来,全国政协通过实地调研检查,推广经验,查找不足,改进工作,进一步完善以全体会议为龙头,以专题议政性常委会议和专题协商会为重点,以双周协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的协商议政格局;强化政协民主监督职能,发挥协商式监督特色优势,重点监督党和国家重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况,通过调研考察发现问题、围绕履责不力提出批评、针对存在不足督促改进;把重点监督性议题纳入年度协商计划,寓监督于会议、视察、提案、专题调研、大会发言、社情民意信息等工作之中,做到监督有计划、有题目、有载体、有成效。

  再次,社会主义协商民主“应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的”。这就是说,协商民主必须在从中央到地方、从地方到基层各个层次上全面展开。党的十三大已经提出了民主协商“应分别在国家、地方、基层三个不同层次上展开”的思想。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央进一步提出了“四个涉及”“四个广泛商量”的思想。习近平总书记指出:“涉及全国各族人民利益的事情,要在全体人民和全社会中广泛商量;涉及一个地方人民群众利益的事情,要在这个地方的人民群众中广泛商量;涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情,要在这部分群众中广泛商量;涉及基层群众利益的事情,要在基层群众中广泛商量。”[7]295这就明确把协商民主的客体分为全体人民、部分群众和特定群众以及基层群众四个层次。协商客体的分类更为清晰、具体,有利于发展多层次的协商民主。

  三、新时代发展社会主义协商民主的新要求

  党的十九大报告继承了把政治协商与社会协商相结合的思想,对社会主义协商民主的认识和提法有了新的开拓。一是报告中提出:“协商民主是实现党的领导的重要方式,是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[12]这个提法是第一次写入党代会报告,体现了我们党对协商民主重要性必要性的认识有了新的提升。二是报告在重申“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展”的基础上,进一步提出“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”[12],对协商的范围和形式有了新的拓展。三是报告对协商民主的制度建设提出了新要求:“加强协商民主制度建设,形成完整的制度程序和参与实践,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”[12]四是报告强调了人民政协在发展社会主义协商民主中的重要作用:“人民政协是具有中国特色的制度安排,是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。人民政协工作要聚焦党和国家中心任务,围绕团结和民主两大主题,把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程,完善协商议政内容和形式,着力增进共识、促进团结。加强人民政协民主监督,重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实。增强人民政协界别的代表性,加强委员队伍建设。”[12]贯彻落实党的十九大精神,落实发展新时代社会主义协商民主的新要求,是摆在我们面前的一项重要任务。

  (一)要加强协商民主制度建设,走社会主义协商民主法治化道路

  首先,新时代的社会主义协商民主必须走法治化道路。这是因为新时代社会主义协商民主是在全面依法治国的大背景下进行的,是全面依法治国视阈下的协商民主。以法治为内核的全面依法治国的完整性要求和以民主为内核的协商民主的完整性要求,共同决定了新时代社会主义协商民主的法治化特色。一方面,以法治为内核的全面依法治国的完整性要求不仅涵盖法治理论上的完整性,而且涵盖法治实践上的全社会覆盖性。这就意味着,必须把协商民主纳入社会主义法治体系中,从法治体系的构建高度提出协商民主的发展要求。社会主义协商民主必须在完整的法治框架下进行,成为全面依法治国的一个组成部分、社会主义法治体系的一个重要环节。另一方面,体现民主理念的协商民主不具有法治那样的直接的强制性要求,民主相对于法治具有更多的诉求性,缺乏强制力。因此,协商民主在其运行过程中必须得到法治的保障,这就是民主对法治需求的必然性。以法治的强制力确保民主制度的常态化运行,对违反民主制度的行为通过法治的强制力予以限制与制约,最大限度地维护民主的权威性、有效性。这是协商民主的完整性要求。简而言之,全面依法治国对协商民主的基础和保障作用,表现为以全面依法治国为主导的法治基础作用和以协商民主所需求的法治保障作用。

  (二)新时代的社会主义协商民主必须实行制度化发展

  社会主义协商民主的制度化建设可以分为三个层次:一是各具体协商民主渠道的具体制度建设;二是不同协商民主渠道之间相互衔接的制度体系建设;三是协商制度与既有政治制度(包括根本政治制度与基本政治制度)对接的制度建设。

  首先是各具体协商民主渠道的具体制度建设问题。党的十八大以来,我们已经明确了社会主义协商民主的“七大渠道”:政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商。围绕各协商渠道建设,中共中央进行了大量制度创新,在具体协商制度的建设上取得了显著成效。2015年以来,中共中央办公厅先后印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强基层协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商民主建设的实施意见》。这些意见为各协商民主渠道具体制度的创新和“落地”起到了很好的作用。然而,其他四个渠道的具体意见至今还未出台。从实际协商制度落实情况而言,人民政协协商和基层协商的成效最为显著,人大协商和政府协商次之,政党协商、人民团体协商、社会组织协商相对较弱。人民政协和基层恰恰处于公共权力结构的边缘,分别处于横向权力结构的边缘和纵向权力结构的边缘。而处于公共权力结构核心地位、拥有较大公共权力的人大和政府的协商民主制度创新和落实恰恰较弱。这是一个非常值得突破的短板,需要花大力气加以解决。

  其次是不同协商民主渠道之间相互衔接的制度体系建设以及协商制度与既有政治制度(包括根本政治制度与基本政治制度)对接的制度建设问题。不同协商民主渠道之间相互衔接的宗旨是要建成一个“程序合理、环节完整”的协商民主体系。按协商领域分类,七大协商民主渠道可分为国家领域和社会领域;按协商性质分类,七大协商民主渠道可分为决策协商和咨询协商。人大协商、政府协商属于国家领域的决策型协商。政党协商、政协协商、人民团体协商则属于国家领域的咨询型协商。它们的协商过程不是决策过程,只是为党委、人大、政府提供咨询型意见。基层协商属于社会领域的决策型协商。社会组织协商属于社会领域的咨询型协商。我国协商民主的最重要短板在于社会组织协商,原因是公共领域发育不充分。在我国,社会组织数量少、自主程度和协商意愿不足,协商能力有待提高。绝大多数社会组织对规范的协商流程、规则和方法还不熟悉,组织或参与协商的能力不强,从而导致协商往往流于形式,难以真正发挥实效。从社会组织已经开展的协商活动看,与自身事务相关的协商较多,关于公共事务的协商较少。在协商制度与既有政治制度的对接上,较弱的也是社会组织协商与既有政治制度的对接。这是因为,在七大协商渠道中,只有社会组织协商处于既有政治制度之外,容易发生双方“断裂”。党的十八大以来,社会组织在与既有政治制度的对接方面积累了许多好的经验,但还未上升到系统性制度层面。

  鉴于上述情况,强化社会组织协商,弥补公共领域社会协商的短板,迫在眉睫。社会组织协商具有协商范围的广泛性和协商内容的丰富性等特点。从范围上看,社会组织协商可以超越从国家到基层各个层面,具有纵向贯通的特点;可以遍布社会每个角落,具有横向弥散的特点。完善社会组织协商制度并建立健全社会组织协商与其他协商渠道、既有政治制度衔接的制度体系,发挥好社会组织协商的作用,对我国社会主义民主政治建设极为重要。

  (三)人民政协在发展社会主义协商民主中要更好地发挥作用,承担好协商治国的新使命

  虽然协商民主的渠道是多样的,但专门的协商机构只有一个,就是人民政协。人民政协在发展协商民主中承担着特殊的使命,发挥着特有的作用。习近平总书记指出:“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据,以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障,集协商、监督、参与、合作于一体,是社会主义协商民主的重要渠道。”[5]“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用,把协商民主贯穿履行职能全过程。”[5]70

  落实新时代对发展社会主义协商民主的新要求,一要加强制度建设,不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平;二要拓展协商内容、丰富协商形式,建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈机制,更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商;三要探索网络议政、远程协商等新形式,提高协商实效;四要努力营造既畅所欲言、各抒己见又理性有度、合法依章的良好协商氛围;五要配合支持其他协商渠道,共同构建程序合理、环节完整的新时代中国协商民主体系。诚然,社会主义协商民主的大发展,单靠人民政协是不行的,但离开了人民政协更是不行的。新时代的人民政协应当有更大的作为。

  参考文献:

  [1] 毛泽东选集:第3卷[M].北京:人民出版社,1991:1067.

  [2] 毛泽东选集:第4卷[M].北京:人民出版社,1991:1349.

  [3] 政协全国委员会办公厅,中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编(中)[G].北京:中央文献出版社,2009:206.

  [4] 中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的政党制度[N].人民日报,2007-11-16(15).

  [5] 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编(中)[G].北京:中央文献出版社,2016:291.

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  [7] 习近平谈治国理政:第二卷[M].北京:外文出版社,2017:293-294.

  [8] 毛泽东文集:第6卷[M].北京:人民出版社,1999:386.

  [9] 毛泽东文集:第7卷[M].北京:人民出版社,1999:178.

  [10] 周恩来统一战线文选[M].北京:人民出版社,1984:134.

  [11] 习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报,2014-09-22(2).

  [12] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京:人民出版社,2017:38.

  作者简介:贺善侃,东华大学马克思主义学院教授,博士研究生导师,上海市统战理论研究会常务理事。


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