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季卫东:司法不独立,则法制无权威
2013-01-23 06:10:00   来源:作者博客   

中共十八大报告在总结过去十年成就的基础上,明确提出了今后十年国民收入倍增计划,并且特别强调发展是解决我国所有问题的关键...

 中共十八大报告在总结过去十年成就的基础上,明确提出了今后十年国民收入倍增计划,并且特别强调发展是解决我国所有问题的关键。这意味着人们所期待的政治体制改革将与经济更上层楼的举措密切联系在一起。从这个角度来观察和思考,自2013年开始,政治体制改革的主旋律势必进一步定调在正确处理政府与市场的关系上。主要体现为限制政府权力、保障市场竞争的公平以及社会自治等内容。推而论之,其结果就是走向法治时代,即通过平等而严格地适用游戏规则来形成各方都愿意接受和维护的正当秩序。

 
  因此,可以说十八大报告的本质内容实际上以两种基本共识为轴心,即:增大人民的福祉,树立法制的权威。
 
  不需要太多的专业知识就可以理解这样的道理:要让法制有权威,必须首先在与公民直接相关的个案处理中保障法官的权威。对于一般人而言,法律表现为具体的判决。在这个意义上,法官就是法律的宣示者。而权威又是与独立人格和意志的感召力联系在一起的。法官如果不能独立,决定的权限是模糊不清的,审判的主体也是捉摸不定的,那就无法对判断后果追究责任,则其权威云云也就无从谈起。所以司法独立原则可以被理解为法制权威论的题中应有之意。
 
  司法独立原则的核心内容是,审判者在处理具体案件时只服从法律,不受任何外在力量的影响、干预以及控制。不言而喻,只有这样才能更有效地保障法制的统一、威严以及权威。十八大报告提到了要“独立公正的行使审判权和检察权”。在这里,审判独立与检察独立合在一起,就构成司法独立。在这里,司法不限于审判;司法独立也是有条件的,以公正为条件。但需要强调指出:正是司法独立明确了司法者的决定权之所在,从而也就明确了问责的对象和标准,这样才创造了公正处理案件的前提条件。因此,以司法公正为由否定司法独立的说法是荒诞不经的。
 
  之所以坚持司法独立原则,首先还是出于保护审判权的需要。审判权的本质在于依法判断。这种判断以立法权的意志为依据,以行政权的物理性强制力为保障,所以相对而言审判权是处于弱势的,容易受到侵犯。为了让审判权在立法权与行政权的夹缝里自保和进退裕如,必须承认它的独立性,并借助这种独立地位为司法正义提供庇护所,为弱势群体以及个人提供维护权利、表达主张的制度通道。
 
  更重要的是,独立的司法可以在不同利益集团之间提供中立的第三者裁判和契约的第三者强制履行,加强市场活动的可预测性,保障竞争的公平。司法独立原则其实就是政府的一个誓约,表明政府也和企业、公民一样共同遵循现行法律体系,宣告通过不干预司法的方式确保法律面前人人平等,表明政府在不同利益集团之间保持超然公允的姿态。如果否认司法独立,就意味着不准备让法院按法律去审判,意味着坚持阶级司法的陈腐教条,意味着制定法律的当局公然向全世界宣告“我自己不打算遵守这个法律”。这是极大的不明智!
 
  我不厌其烦地反复提出这个话题,是因为在这里依然存在着思想禁忌,也因为各地党政机关及其负责人任意干预具体案件审理和判决执行的实例层出不穷,严重妨碍了市场公平竞争和经济秩序。自2005年以后,侵害司法独立的流弊有愈演愈烈之势,令人深感忧虑。
 
  例如榆林市辖区发生的一起矿权纠纷案,由该市中级人民法院在2005年作出一审判决,省高级人民法院在2007年作出二审裁决维持原判。按照法律规定,这桩案件到此已经审结,判决应该产生强制约束力。但数年以来,这个案件的有效判决一直都得不到执行。到2010年3月,省国土资源厅召开协调会,公然以政府部门会议决定的形式否定了生效的司法判决。最后酿成恶果,在7月17日在当地引发矿权纠纷当事人的群体性械斗。
 
  几乎就在西北械斗的同时,在地处东南的厦门市,党委副书记、政法委书记主持召开了关于嘉莲大厦房产纠纷问题专题协调会,并在7月13日就此形成编号为(2010)18号专题会议纪要,其中有“商请省高级法院同意对已生效判决、裁定暂缓执行”结论的明文表述。对相关民事、行政案件的再次复查和再审,专题协调会还确立了市委和市政府有关部门负责牵头督办、市中级人民法院和市房管局负责具体工作的一体化组织体制。
 
  更令人震惊的是,干预审判的那只手还伸到了特别需要独立客观的司法鉴定领域。自2005年10月1日施行《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》后,山西、青海、浙江、江苏、四川、新疆、安徽、重庆、吉林等地纷纷建立司法鉴定重大事项报告制度,其中包括“涉及移民、土地征用、房屋拆迁、企业破产、集资等可能造成群众集体上访的鉴定案件”。
 
  这类制度都设有这样的一般性规定,要求“相关司法行政机关在接到重大事项报告后,应当按照职权范围、事项的性质、轻重缓急及时协调处理:应当由上级机关处置的事项,要及时请示报告;应当转纪检监察、信访等部门处理的,要及时移送;遇有可能影响稳定的重大事项,应及时向当地党委、政府报告”。显而易见,司法鉴定重大事项报告制度为党政机关介入案件审理的证明过程开辟了通道,势必在不同程度上直接影响到法院的证据采信和最终判决。
 
  上述触目惊心的事实充分表明:司法不独立,则法制无权威,从而导致经济活动日益脱轨、失序。当人们的利益之争得不到及时的、公平的司法救济时,当审判的结果被党政负责人任意改变时,私力救济行为就会频繁发生,进而造成激烈的社会冲突,甚至最终会重现霍布斯描述的“万人对万人的战争”状态。在这样的混沌之中,一切取决于力量对比关系,很难形成自由而公平的市场竞争,遑论基于分配正义的人民福祉。
 
  由此可见,司法独立已经成为深化法制改革的主要瓶颈。要推动法制改革以及国家治理结构的转型,必须在这里寻找突破口。不妨把司法独立作为法治政府的一块最主要的试金石。但是,在目前的中国,一说起司法独立,人们往往就会联想到司法腐败,因而特别倾向于强调司法公正而不是司法独立,仿佛这两者之间存在着对立甚至反比例关系,这是极大的误解或者歪曲。司法不独立,审判主体就不能明确,决定的责任就难以追究。正是司法不独立才带来了浑水摸鱼的大量机会,从而助长腐败、妨碍司法公正。
 
  那么,在司法独立的状况下如何才能保障公正呢?从十八大报告中能够找到的解答是“司法公开”。也就是说,“所有的权力都要在阳光下运行”,包括司法权。如果真正推行司法公开,当然还必须采取一系列相应的具体举措。例如在审判方面要编辑和公布判决书、开放审判旁听,也包括判决理由的详细陈述,以确保当事人、律师以及法学者能够采取公然挑毛病的方式来逐一发现和消除司法推理中的隙缝、缺陷以及司法腐败的藏垢之所。还有程序公正、抗辩制、法官反对意见备案,等等。
 
  所谓深化司法体制改革,就应该在这些制度化的公开方面着力,否则根本不可能真正提高司法的公信力。反过来也可以说,在上述制度条件具备的情况下,司法、尤其审判权是最不容易腐败的。审判必须根据法律进行,也就可以依照法律检验。判决内容及其理由是公开的,会反复受到来自不同方面的研究、评析、质疑,有问题比较容易发现和纠正。尤其是在“挑剔的行家”律师们很活跃的地方,徇私枉法的勾当更难以遁形。
 
  就中国的实际情况而言,还有两点必须重视。第一,独立的司法系统既是对权力的限制,也是权力正当性的一种补救。但目前我国权力结构还没有本质性变化,司法独立的努力走到一定程度,就会与政治体制发生冲突。所以有人认为,如果不首先突破政治体制或者整个权力结构,就不能真正推动司法改革。我不同意这样的主张。
 
  与政治体制或权力结构的大转型相比,司法改革还是比较容易的、切实可行的。如果司法改革都不能做到,何谈整体改革的成功可能性?司法改革固然受限于大框架,但我们应该也有可能以司法改革为切入点和参照系,围绕法治的基本要求逐步推动政治权力结构的改造。当然,这样的设计思路是有前提条件的,即统治者具有足够的实践理性以及社会就法治可以达成基本共识。
 
  第二,司法独立本身也不是无条件的,一个最基本的前提条件在于法官应该是品行良好、学识渊博、有责任感的一群社会精英。然而目前中国法官的规模太大,素质太参差不齐。任何一个社会群体达到二十几万人的话,要保证整个群体的素质就很困难,更何况我们的法官队伍是短时间形成的,程序观念又不强。在这样的状况下,司法的信誉和权威很难确立,司法独立原则也缺乏现实支撑。
 
  但是,如果我们认识到司法独立对法治以及体制转型具有关键性意义,也可以反过来以这个原则为出发点调整制度设计、完备必要的前提条件、刷新人员构成。只要认识到法院应该享有终局性裁判权、应该独立审判、应该对所有权力行为进行合法性、合宪性审查,那么就很清楚应该让什么人站到这样的岗位上来,怎样才能保障他们独立判断的身份,等等。
 
  中国改革开放三十年来的成功,主要因为在政治上比较稳定、权力集中的状况下形成了一个安定的秩序,促进了经济最大限度地发展,而且经济发展会消减在这个过程中的某些问题和人们的不满。当然,经济发展本身不会自动解决一切,这样就产生了权力的正当性问题。
 
  按照人民主权的原理,国家权力的唯一的正当性来源是人民。但是有时候权力正当性来源不是很清晰、相应的制度不是很强大,就需要另外一个东西来保证它。比如说大家觉得发展方向是正确的,整个领导是正确的,但是个别层面、个别的权力行使还会出现问题,怎么解决?需要给老百姓一个救济的机会,给他们一个说法,让他们能够看到这个体制是保护民众权利的。这就是独立司法系统的用武之地,大家即使有一点不满,仍然觉得在中立的第三者裁判上还能看到一个可以乐观的前景。保持这个途径的畅通,就可以让大家放心很多。
 
      总之,在司法独立上是比较容易达成共识,可以作为今后改革的突破口。
 
  (季卫东\文,载《新世纪》周刊2012年第52期年度特刊)
 

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