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冯志峰:县委书记与权力制衡
2012-08-30 18:49:00   来源:中国改革   

 县级政权的效率和稳定影响全国政局的稳定与发展。县委书记作为党在基层各项工作的领导者、组织者、执行者,必须拥有相应的事...

 县级政权的效率和稳定影响全国政局的稳定与发展。县委书记作为党在基层各项工作的领导者、组织者、执行者,必须拥有相应的事权。然而,如果县委书记权力过大,又有可能引发县委书记权力腐败行为。要实现县委书记权力高效运行与有效制约的平衡,必须优化权力运行机制,通过厘权、制权、晒权、行权、控权、评权,规范县委书记权力。

 


  厘权:明确权力边界、准确定位“厘权”,就是按照权力归属作出相应的界定,明确县委书记权力边界。职权清理是县委权力公开透明运行试点的基础性工作。通常而言,县委主要有决策权、用人权和监督权,县委书记常常被看做是这些权力的“操盘手”。

 


  现实权力运行中,决策权往往会出现县委和县政府职能相混淆的情况,用人权容易出现暗箱操作的现象,而监督权有时也会成为县委书记整治下属的手段。要消除这些弊端,必须厘清决策权、执行权和监督权,使其分别由党代会、常委会和纪委会掌握,推进权力架构的相对平衡。

 


  首先,明确党委机构的内在关系。依据相关规定,党代会是决策机构,常委会是执行机构,纪委会是监督机构。它们的关系主要表现为:县委常委会履行党代会的决策职能,定期向党代会作工作报告。纪委会在县委和上级纪委会双重领导下开展监督工作。县委常委会由党代会选举产生,从而真正确立党的代表大会作为最高决策机构的地位,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制。

 


  其次,推行党代表常任制。通过健全党代表常任制,建立党代表质询和问责制,党代表有权质询县委书记对党代会决策的执行情况等。健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度,凡涉及重大问题决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用等问题,都必须召开全委会,实行集体决策。

 


  第三,理清县委与县政府的职权关系。按照相关法律规定,理顺县委与政府的关系,使县委权力公开运行能够与政府改革有机衔接。如建立议决权和否决权分离制衡机制,重大事项由相关职能部门提出方案,交政府常务会议决定。议决通过的方案再提交县委常委会研究,县委常委会票决通过后,政府启动实施。县委常委会票决不通过的,返回政府重新研究方案。政府常务会议决定,县委常委会否决,相互限制又相互协调,确保权力正确运行。

 

 制权:科学划分权责、恪守原则“制权”就是让县委书记在职权范围内,负责组织常委会活动,促进县域经济社会科学发展。从实际运作情况来看,县委常委会的权力包括七项,即重要事项先行审议权,党的决议决定实施权,经常性事项决定权,县管干部提名、任免、处理权,重大突发事项处置权,代表县委行使领导权,其他决定权。县委书记权力也包括七项,主要有动议权、提名推荐权、干部调整方案审定权、主持会议权、临机处置权、管理教育权和其他权力等。

 


  在实际工作中,根据县委书记和县委、县政府的关系,按照科学设置、合理分权、各负其责、有效制约、相互配合的原则,坚持集体领导下的分工负责制,科学划分领导班子成员的权责。

 


  制权的目的是要实现权力高效运行与有效制约的均衡。为此,必须明确如下制权原则。

 


  一是遵守党委议事原则。要求凡涉及“三重一大”(重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金使用)事项都按民主集中制原则集体讨论研究决定,由分管领导提出,班子成员充分发表意见,党政正职末位表态,不对议题事先定调或作引导性发言,严格按票决制表决。每位常委的决策权应该是均等的,防止县委书记那一票的分量超过其他所有成员一票的总和,坚决杜绝一言堂现象。

 


  二是恪守权力制衡原则。重点建立健全“六个不直接分管”制度( 指党政正职不得直接分管人事、财经、工程项目建设、大宗物品采购、行政审批、行政执法等) 、任职回避制度、任期经济责任审计制度、述职述廉和考核评议制度、个人事项报告制度、问责制、党务公开制度和巡查制度等,逐步形成书记监管、副职分管、集体领导、科学决策的权力运行机制,强化党内权力制约力度。

 


  三是严守干部任用原则。要求县委书记坚持正确用人导向,认真履行民主推荐、考察、酝酿等程序,干部任命要由党的委员会集体讨论,切实做到集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。注重从干部调整动议的起始环节抓起,明确动议时机、动议程序、调整频率、调整规模、任免纪律。县委书记不能违反干部任免规定,指定提拔人选或在离任前大规模调整干部。

 


  晒权:推进党务公开、公布清单“晒权”,就是按照信息公开要求,改革党委行为、建立重大事项发布制度,增强权力运行的透明度,提高县委书记执政水平。实际上,县委书记权力非常大,原因就在于权力运行不够公开,可能使权力运行机制产生扭曲,让人感觉县委书记好像“无所不能”。

 


  因此,要限制县委书记的权力,就必须从制定县委和县委书记权力清单入手,重点清理县委书记职权依据,明确岗位职责权限,按照权力类别或项目,公示县委书记职权目录,厘清包括县委常委会、全委会、纪委会、县委书记在内的相应职权,公开县委书记权力运行流程图和运行规则,消除县委书记权力封闭运行的神秘感。

 


  通常而言,县委书记权力运行公开最基本的做法是建立健全党内情况通报、情况反映制度,完善党委发言人制度,健全从公开县委重大决策到探索建立县委权力透明运行网络系统。

 


  在决策方式上,要将县委常委会决策议决制改为票决制。在条件许可的情况下,也可尝试采用媒体现场直播县委常委会议事的方式,最大限度地消除县委书记权力运行潜规则,切实做到公开决策、公开用人、公开问责、公开执行。

 


  凡关系全县长远发展或事关广大群众切身利益的重大决策,可以考虑扩大列席人员范围,现场全程由广播、电视、网络全媒体直播,并设立现场热线电话、开通网络和短信平台,让党员和群众反映愿望,表达心声。

 


  实际上,公布权力清单的具体方式还有很多,既可以采用公开栏、广播电视、报刊的形式,也可以采用新闻发布会、局域网、互联网等方式,向社会公开县委书记权力运行的每个环节、整个过程,将县委书记权力运行置于社会监督之下,使公众对县委书记所具有的职责明明白白。随着时代进步和科技日益发达,新的社会传播形式将会不断出现,将极大地丰富县委书记晒权的方式。

 


  行权:设计权力流程、固化程序“行权”就是在权力流转过程中,建立健全电子党务网络体系,将县委书记权力运行的整个流程全部记录在电子档案中。在公开权力运作的基础上,遵循内容合法、程序规范、形式简明、操作方便的标准,运用结构化程序设计方法,明确县委书记行使职权的客观条件、运行步骤、完成时限和监督措施,抓住决策、执行、结果等主要环节,重点关注权力运行每个环节的风险点,规范县委书记行使职权流程。

 


  在权力流转过程中,权力的使用,凡党章、法律法规有明确规定的,依照法定程序制作流程图。凡是党章法律法规没有规定程序的,依照工作程序编制固定工作流程。必要时应调整县委书记或县委与政府之间的权力划分,给予相匹配的事权。既不能因为给予的权力过大,由于权力的滥用给公共利益带来损失;也不能因为限制权力,导致县委书记不能正常开展工作。权力流程图中的每个环节都必须标明承办岗位、办理时限、职责要求、相对人权利、投诉举报途径和方式等,每个环节都规定谁来办、如何办、什么时间办结、运行流向和办结事宜,将实体性制度和程序性制度有机结合起来,最大限度地减少县委书记的自由裁量权。

 


  通过这些方式,能够完善议题民主征集、决策可行论证、重大事项集体决策、决策执行力度、决策效果反馈机制,有效防范打招呼、批条子、铲信息等问题,从而达到限制不当用权、强化正当用权、规范制度用权的效果。

 


  控权:加强权力制约、严格制度中共十七届五中全会提出,要从领导体制逐步规范化、制度化入手,建立和完善惩治和预防腐败体系,增强反腐倡廉建设的整体性、协调性、系统性、实效性。规范县委书记权力,必须从上级、同级和群众三个层面着手,健全权力制约体系。

 


  上级监督要有效。加强省级巡视组建设,巡视组成员应有专家或取得成功经验的县委书记参加,重点对县委领导特别是县委书记执行党的路线方针政策、贯彻执行民主集中制、选拔任用和廉洁作风等情况实施监督检查。

 


  围绕用人、用钱、用地、用权等重点腐败领域环节,加强对县委书记在重要干部任免、重要建设项目安排、大额资金使用方面重点监控。要把县委书记八小时以外行为纳入监督环节,完善县委书记离任审计制度,提高上级获取县委书记信息的能力,实施有效监督。

 


  同级监督要有为。重点完善现行纪委对同级党委和上级纪委负责的运行机制,确认县级纪委受党的代表大会委托地位,赋予其与县级执行机关平等的地位和权力,进而从根本上保证纪委能够独立地行使其监督权。

 


  对县委书记执行政策过程中,因决策错误造成恶劣社会影响或重大经济社会错误的,党的委员会可以按照一定组织程序,对其提出弹劾要求。如果有多数党的委员会委员同意,并提出相应的弹劾,就应当立即启动弹劾程序,停止县委书记的相应工作,并报上级党委审批。党内弹劾制度可以使县委书记的违纪意愿在思想上“不敢为”“不愿为”和在机制的控制下“不能为”。

 


  群众监督要有力。从根本上来说,群众监督和舆论监督,是实现反腐败关口前移的关键环节。邓小平曾指出:“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。”这就必须把群众监督和舆论监督有机结合起来。

 


  在群众监督方面,由县纪委牵头成立“一述(县委书记、副书记(县长)公开述职,县委常委书面述职)双评(党内评与党外评)三监督(专门机关监督、群众监督和舆论监督)”评议团,定期接待党员、直接听取党员和党代表的意见,使群众监督真正落到实处。

 


  在舆论监督上,通过利用领导接待日、公布举报电话、设立举报箱等方式,特别是要发挥好中纪委和上级举报网站的优势,建立健全网络民意反映和收集机制,为人民群众提供制度性的监督平台,通过正当、规范的渠道输入相关纪委监察部门,让群众监督、舆论监督有序化,形成党内监督、群众监督、舆论监督三位一体的全流程监督,让权力在阳光下运行。

 


  评权:完善考评机制、创新方式知屋漏者在宇下,知政失者在草野。科学考核县委书记,必须坚持德才兼备、以德为先素质评价为中心,按照实事求是、目标考核、注重实效、兼顾民意的原则,形成以定量考评为基础,以定向考评、现场考评和定性考评为补充的考评体系。

 


  扩大考核主体。应形成包括上级、同级、下级和群众的多元主体,积极探索社会评价、民意调查等新途径,特别是注意扩大知情者的谈话面,实现由单向考核向多维考核、封闭考核向开放考核的转变,把民众考评与组织考评、考试考评结合起来,力求做到官评与民评相统一。

 


  创新考核方法。着眼于全面考察德、能、勤、绩、廉,可考虑构建以定量考评为基础,以定向考评、现场考评和定性考评为补充的组合方法体系。

 


  对县委书记素质、修养、能力加以评价,可采取以民主测评、民意调查和个别谈话为主的定性考核方式,保障党员能够按照组织程序,讲真话、说实话,充分发表不同意见。然后,将考核材料按不同比例量化折算为分数,形成综合评价指数,建立县委书记实绩档案,让人民群众的评价实质性进入县委书记绩效成绩单。

 


  评定考核结果。在考核运用上,设定特别胜任、胜任、基本胜任、基本不胜任、不胜任考评等级,将考核结果作为评先评优、职务晋升的重要依据。

 


  对因决策失误造成重大经济损失或重大社会影响,不作为、乱作为损害群众切身利益,预防和处置突发公共事件不力,造成用人失察失误等负有领导责任或直接责任的县委书记实施追究。

 


  对工作绩效显著,为民办实事得到民众信赖和拥护的县委书记要予以提拔重用。绩效考核的目的,就是把教育和惩处结合起来,以形成良性激励机制,营造风清气正的干部做事的环境。


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